यो अवस्थामा हाम्रो देशले पहिलो वर्ष संघीयताको अभ्यास कसरी गर्यो ? संघीयता कार्यान्वयनका सन्दर्भमा तीनवटै तहमा के-कस्ता समस्या देखिए ? यी समस्या देखापर्नुको कारण के हो ? अब यी समस्याहरुलाई कसरी समाधान गरेर अगाडि जान सकिएला ? यी विविधखाले अनुभवजन्य समस्या प्रश्नहरुको अनुसन्धानात्मक जवाफ खोज्नु आजको अपरिहार्य आवश्यकता बनेको छ ।
संघीयताको औचित्य
संघीयतालाई राज्य सञ्चालनको प्रणालीका रुपमा नेपालले अंगीकार गर्नुका पछाडि तीनवटा औचित्य रहेको अभास मिल्छ । पहिलो, नेपालका विविध जातजाति र भौगोलिक क्षेत्रको पहिचानको व्यवस्थापन र विद्यमान सामाजिक, आर्थिक विभेदहरुको निराकरण गर्ने । दोस्रो, नेपालको विकास क्षेत्रीय, समाजिक सांस्कृतिक र आर्थिक हिसावले न्यायोचित र समातामुलक बनाउने । र, तेस्रो, परम्परादेखि अति केन्द्रीकृत नेपालको राजनैतिक, प्रशासनिक र वित्तीय प्रणालीलाई विकेन्द्रीकृत र सबैभन्दा तल्लो तहसम्म निक्षेपित गर्ने । यसको अन्तर्यमा विभेदविना सबै नागरिकप्रति जवाफदेही हुने लोकतन्त्रलाई संस्थागत गर्ने, शासन प्रणालीलाई जनताको तल्लो तहसम्म पुर्याउने र विकासलाई जनता उन्मुख र जनउत्तरदायी बनाउने अभिप्राय छ ।
संवैधानिक प्रावधान
यो स्थिति न भूतो न भविश्यति भनेजस्तै हो । ‘गन्तव्यको स्पष्ट बोध’ र ‘दृढ ईच्छाशक्ति’ भएको बामपन्थी सरकारलाई संघीयता कार्यान्वयन
नेपालको संविधान २०७२ ले नेपालको शासकीय प्रणालीमा आधारभूत परिवर्तनको परिकल्पना गरेको छ । शताब्दीयौंदेखिको केन्द्रीकृत शासन विकेन्द्रीत, संघीयता ढाँचामा रुपान्तरण भएको छ । नेपालको शासकीय परम्परामा यो युगान्तकारी राजनीतिक प्रशासनिक रुपान्तरण हो ।
संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहसहित तीन तहको सरकारको व्यवस्था गरेको छ । यी तीन तहका सरकारहरुको एकल र साझा अधिकारको सूची पनि संविधानले नै तोकेको छ । संविधानको अनुसूची ५ मा संघका ३५ अधिकारको सूची दिइएको छ भने अनुसूची ६ मा प्रदेशका २२ अधिकारको सूची छ । अनुसूची ८ मा स्थानीय तहका २२ अधिकारको सूची छ । यस्तै अनुसूची ७ मा संघ र प्रदशेको साझा २५ र अनुसूची ९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका साझा १५ अधिकारको सूची छ । यसरी प्रत्येक तहका एकल र साझा अधिकारका माध्यमद्वारा स्वशासन र साझा शासनको व्यवस्था संविधानले गरेको छ । मन्त्रिपरिषदले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको एकल र साझा अधिकार सूचीको विस्तृतीकरण गरेको छ, यद्यपि धेरै अन्योलहरु र अस्पष्टता बाँकी छन् ।
तीन तहका सरकारको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयमा आधारित हुने व्यवस्था संविधानमा गरिएको छ । पहिलेजस्तो केन्द्रको तजबिजमा केन्द्रदेखि तल -जिल्ला, गाविस) स्रोत र साधन दिने परिपाटीलाई अन्त्य गरी अबदेखि नेपाल सरकारले संकलन गरेको राजस्व संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा न्यायोचित वितरण र हस्तान्तरण गर्न एउटा बेग्लै र स्वायत्त ‘राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग’ को गठन हुनेछ । यो आयोगको सिफारिसमा राष्ट्रिय नीति, आवश्यकता र स्थानीय तहहरुले पुर्याउनुपर्ने सेवा, राजस्व उठाउने क्षमता र सम्भाव्यता, विकास निर्माणमा गर्नुपर्ने सहयोग, क्षेत्रीय असन्तुलन घटाउन र गरिबी र असमानता न्यूनीकरण गर्नका निम्ति आवश्यक श्रोत र साधनलाई समेत ध्यानमा राखी केन्द्रबाट सोझै प्रदेश र स्थानीय तहहरुमा वित्तीय हस्तान्तरण गर्ने व्यवस्था छ । केन्द्रबाट स्थानीय तहमा चार किसिमको अनुदानको व्यवस्था छ , समानीकरण, सशर्त, परिपूरक र विशेष अनुदान । त्यस्तै प्रदेशले पनि समानीकरणका आधारमा स्थानीय तहलाई अनुदान दिने व्यवस्था छ ।
संविधानको अनुसूची ५ अनुसार संघले राष्ट्रिय सुरक्षा, अन्तराष्ट्रिय सम्बन्ध, केन्द्रीय बैंक, वित्तीय नीति, राष्ट्रिय तहमा सबै विषयगत नीति र मापदण्ड निर्धारण गर्ने र नियमन गर्ने । राष्ट्रिय प्राथमिकताका विषय र लक्ष्यहरु, केन्द्रीय योजना, बिजुली, सिँचाई, सञ्चार, राष्ट्रिय यातायात सञ्जाल जस्ता ठूलो परियोजना, केन्द्रीय विश्वविद्यालय, तोकिएका राजस्व र करका विषयहरु हेर्छ । राष्ट्रिय तहका शिक्षा, स्वाथ्य, जल, कृषि, वन, भूउपयोग, वस्ती विकास, सूचना तथा सञ्चार, यातायात-राजमार्ग, रेलमार्ग, हवाई मार्ग, अन्तराष्ट्रिय व्यापार, पर्यटन, राष्ट्रिय निकुञ्ज, वातावरण व्यवस्थापन, गरिबी निवारण आदि नीतिहरुको तर्जुमा केन्द्रको अधिकार क्षेत्रभित्र पर्दछन् ।
अनुसूची ६ अनुसार प्रदेश सरकारले संघले बनाएको ऐन कानुनभित्र रही प्रदेशको शान्ति सुरक्षा लगायत प्रदेश तहका सबै क्षेत्रगत योजना, कार्यक्रम र कार्यान्वयन, तिनको प्राथमिकीकरण, लक्ष्य निर्धारण, समन्वय आदि कार्य गर्ने र तोकिएका कर, शुल्क उठाउने अधिकार राख्छ । प्रदेश तहका राजमार्ग, उर्जा, सिँचाई, खानेपानी, प्रदशे विश्वविद्यालय र उच्च शिक्षा, स्वास्थ्य सेवा, भूमि व्यवस्थापन, वन, कृषि, उद्योग, वातावरण व्यवस्थापन र सांस्कृतिक संरक्षण आदि क्षेत्रका नीति तथा कार्यक्रम गर्ने अधिकार प्रदेश सरकारको हो ।
त्यसैगरी अनुसूची ८ ले स्थानीय तहलाई सबै प्रकारका स्थानीय, आर्थिक, सामाजिक, पूर्वाधार र वातावरणीय सेवा र तिनको व्यवस्थापनको अधिकार दिनुका साथै केही अर्थ, न्यायिक प्रकारका अधिकार र संघीय र प्रदेश कानून अन्तर्गत रही आफ्नै कानून बनाउन पाउने अधिकारसमेत प्रदान गर्छ । यसरी स्थानीय तहको माध्यमिक तहसम्मको आधारभूत शिक्षा, आधारभूत स्वास्थ्य, सरसफाई, सामाजिक सुरक्षा, कृषि, खानेपानी, सिँचाई, साना जलविद्युत शहरी र वस्ती विकास, स्थानीय वातावरणीय व्यवस्थापन, प्रकोप व्यवस्थापन आदि कार्यक्रम र सेवाका विषयहरू स्थानीय सरकारको जिम्मामा पर्दछन् । स्थानीय तहका लागि तोकिएका विषयका कर र शुल्क उठाउने अधिकार पनि स्थानीय सरकारलाई छ ।
यी बाहेक अनुसूची ७ र ९ मा दिइएका संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका साझा अधिकारको प्रयोग परम्पर समन्वयका आधारमा गर्ने व्यवस्था गरिएको छ । कतिपय विषयहरूको अधिकारको घेरा एकअर्का तहसँग जुधेको वा दोहोरिएको देखिए पनि कार्यान्वयनका क्रममा यी विषयहरू संवैधानिक हिसाबले नै सम्वोधन हुँदै जाने अपेक्षा देखिन्छ ।
नेपालको संविधान २०७२ ले नेपालको शासकीय संरचनालाई संघीय प्रणालीमा रुपान्तरण गर्ने व्यवस्था गरेअनुसार स्थानीय, प्रदेश र संघीय तहका निर्वाचनमार्फत तिनै तहका सरकारहरू बनेको एक वर्ष बढी भयो । अहिले मुलुकका ७५३ स्थानीय सरकार, ७ प्रदेश सरकार र केन्द्रीय सरकार गरेर कुल ७६१ विभिन्न तहका सरकार कार्यरत छन् ।
माथिका सन्दर्भमा संघीयताको कार्यान्वयनको अवस्थामा देखिएका केही प्रमुख समस्याहरू र अन्तर्निहित सम्भावनाहरू सरसर्ती केलाउनु यो छोटो लेखको उद्देश्य हो । संघीयता प्रत्येक देशले आआफ्नै विशेष राजनीतिक, सामाजिक र आर्थिक विकासका बदलिदो परिस्थितिहरूका आवश्यकताका सन्दर्भमा निर्माण गर्ने शासकीय संरचना हो । नेपालमा संघीयता राजतन्त्रका विरुद्ध माओवादी विद्रोहीसहित प्रमुख राजनीतिक दलद्वारा सञ्चालित जनआन्दोलनको उत्कर्षपछि मधेस आन्दोलनले उठाएका राजनैतिक मुद्दाहरूलाई सम्बोधन गर्ने क्रममा मूर्तरुपमा लिपिवद्ध हुन पुगेको हो ।
एजेण्डाकै रुपमा माओवादी र मधेसवादीदलहरूले नै संघीयताको सोचलाई जनआन्दोलनका प्रमुख राजनैतिक दलहरू नेपाली कांग्रेस र एमालेलाई स्वीकार्य गराउन भूमिका खेले । यद्यपि यी दलहरूभित्र यो सोच मूलधारमा थिएन । जनआन्दोलनका क्रममा आदिवासी जनजाति संगठनहरूले पनि संघीयताको मुद्दालाई आफ्नै हिसाबले उठाए । यो सन्दर्भ कोट्याउनुको तात्पर्य के हो भने नेपालको संघीयताको मर्म र भौगोलिक खाका संविधान बनाउन असफल पहिलो संविधानसभाको राजनैतिक बनोट र संविधान पारित गर्ने दोस्रो संविधानसभाको नितान्त बदलिएको राजनीतिक बनोटबाट अत्यधिक प्रभावित छ ।
दोस्रो संविधानसभामा संघीयताको सोचको प्रारम्भिक नेतृत्व गर्ने दुबै दल तथा आ-आफ्नै हिसाबले यसका प्रबल जनजाति पक्षधरहरूको राजनैतिक प्रतिनिधित्वमा ठूलो ह्रास आयो र नेतृत्व ती दलहरूमा गयो, जो संघीयतामा तानिएर आएका थिए । जसको संघीयताप्रतिको प्रतिवद्धता छिपछिपे थियो । त्यसो त संविधान बन्दै गर्दा संघीयताको वकालत गर्ने माओवादीमा समेत स्पष्ट धारणाको खाडल देखियो भने मधेसी दलहरूमा समेत संघीयताको सर्वाङ्गीण देशव्यापी सोच र स्वरुप मुखरित हुनुको साटो क्षेत्रीयता र स्थानीयता आकर्षण बढी देखियो ।
संविधानमा रहेका र देखिएका असहमति र असन्तुष्टिहरू र तिनको औचित्यको विश्लेषण गर्ने यो लेखोटको उद्देश्य होइन । तर, पनि संघीयताको कार्यान्वयनका समस्या केलाउने क्रममा केही कुरा उल्लेख गर्नैपर्छ ।
तीन तहको संघीयता
हाम्रो संघीयता तीन तहको संघीयता भनेर भनिन्छ । किनभने तीनै तहका अधिकार र अन्तर्निहित दायित्व संविधानले निर्दिष्ट गरेको छ । तीन तहको संघीयताका हामीमात्रै अपवाद हैनौं । ब्राजिल, दक्षिण अफ्रिका, अर्जेन्टिना जस्ता आकारका ठूला देश र स्वीटजरल्याण्ड जस्तो आकारका सानो देशमा समेत तीन तहको संघीयता छ, जहाँ तीनै तहमा विधेयकहरू बनाउने विशेष व्यवस्थापकीय अधिकारको व्यवस्था छ ।
हाम्रो संविधानले भने स्थानीय तहअन्तर्गत जिल्लासभा र व्यवस्थापकीय अधिकार बाहेकको जिल्ला समन्वय समितिको व्यवस्था गरेको छ । जसको काम समन्वय र विकासमा सन्तुलन कायम गर्नका लागि अनुगमन गर्ने हो ।
जिल्लाको अवधारणालाई प्रदेश र पछि स्थानीय तहको पुनर्संरचना गर्ने क्रममा आधारका रुपमा लिइएको हो । यो हाम्रो संवैधानिक व्यवस्थाको अवधारणात्मक विशेषता हैन र जिल्लाको औचित्य त्यही सकिनुपथ्र्यो । पुरानै जिल्लाको राजनैतिक र प्रशासनिक धङधङी बोकेर संघीयता उन्मुख हुन खोज्नु विरोधाभासयुक्त कुरा हो । अहिले व्यवहारिक हिसाबले जिल्ला समन्वय समितिहरू आफ्नै राजनीतिक, प्रशासनिक र आर्थिक स्पेस खोज्न र बनाउन सक्रिय छन् ।
पुरानै केन्द्रद्वारा नियुक्त हुने र केन्द्रप्रति उत्तरदायी प्रमुख जिल्ला अधिकारीको परम्परालाई निरन्तरता दिइएको छ । शान्ति सुरक्षा आदि सबै अधिकारको प्रयोग प्रजिअमार्फत हुने व्यवस्थाले वस्तुतः प्रदेशको गृह मन्त्रालय पङ्गु रहने स्थितिको सिर्जना भएको छ । अनौठो कुरा त के भने संघीयताप्रति प्रतिवद्धता जनाउने प्रमुख राजनीतिक दलहरू नै तीन तहको संघीयतालाई साढे तीन तहमा विस्तार गर्ने र प्रकारान्तरले प्रशासनिक बागडोर केन्द्रले नियन्त्रण गर्ने परम्परा र अभ्यासलाई मलजल गर्न लागिपरेका छन् ।
एकल र साझा अधिकारको सूची
संविधान निर्माणका क्रममा सबैभन्दा बढी राजनैतिक बहस, चासो र रस्साकस्सी संघीयताको भौगोलिक स्वरुपमा रह्यो, दुबै संविधानसभामा । प्रदेशको जनसांख्यिक स्वरुप कस्तो हुने- जिल्ला र गाविसको जोडघटाउ त्यतैतिर नै डोरियो । जातीय प्रतिनिधित्वले नै पहिचानको स्पष्टता दिन्छ भन्ने सोचका पक्ष-विपक्षको ध्याउन्न कति प्रदेश र कस्तो सीमानातिर नै केन्द्रित रह्यो ।
राजनीतिक दलहरूको बनोट, नेतृत्व, विचार र आइडियोलोजी गौण रह्यो । फलस्वरुप संघीयताका महत्वपूर्ण पक्षहरू खास गरी विभिन्न तहका एकल र साझा अधिकारहरूको सूची र त्यसको अन्तर्यमा निहीत शक्ति निक्षेपणको सिद्धान्त र स्वरुपमा प्रदेश बहस, छलफल र त्यस्ता छलफलका सैद्धान्तिक निचोडहरूलाई लिपिवद्ध गर्ने काम नै भएन ।
६०१ जना जनप्रतिनिधिहरूको संविधानसभा यस्ता छलफललाई व्यापक, समावेशी र घनीभूत बनाउने आशयले बनाइएको थियो । उल्टो संविधानसभा प्रमुख राजनैतिक दलका शीर्ष नेताहरू र तिनका केही प्रतिनिधिहरूकै बन्दी हुन पुग्यो । करीब-करीब अन्तिम समयमा आएर थपिएको अनुसूची ९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहका सरकारहरूको साझा अधिकारको सूची उल्लेख छ । जसले प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारलाई अझ स्पष्ट पार्ने र अंकुश थप्ने काम मात्र गरेको छ । यो सूचीमा त छलफल, र बहस नै भएन भने पनि हुन्छ । संघीयताको अभ्यासमा साझा सूची समस्याको केन्द्रमा रहेको छ ।
प्रदेशमा जातीय बहुलता
संविधानले निर्माण गरेका प्रदेशका हकमा पनि त्यही भन्न सकिन्छ । बहुल जातीय आधारमा प्रदेशको निर्माण गरिएको देखिए पनि प्रदेश १, २ र ३ मा क्षेत्री बाहुनबाहेक क्रमश राई-लिम्बु, यादव-मुसलमान, र तामाङ-नेवारको बहुलता रहेको छ भने प्रदेश ४ ५ ६ र ७ मा मगर र थारुको सघन बसोबासका क्षेत्रहरु खण्डित गरिएका छन् । फलस्वरुप मगरहरु मुख्यतः प्रदेश ४ र ५ मा र थारुहरु प्रदेश ५ र ७ मा विभाजित छन् ।
जातीय बहुलता जातीय झण्डा गाड्ने कुरा हैन, विविधतामा गर्व गर्ने खण्ड बनाउन जातीय भाषा, संस्कृति र परम्पराको संरक्षण र संवर्द्धनका लागि बसोबासको सन्निकता र ऐतिहासिक निरन्तरतालाई कायम राख्ने कुरा पनि हो । यो संवेदनशील विषयलाई संविधान निर्माणको क्रममा आत्मसात गरिएन । संविधानको धारा ५६ -५) मा उल्लेख गरिएको ‘सामाजिक, सांस्कृतिक संरक्षण वा आर्थिक विकासका लागि विशेष संरक्षित र स्वायत्त क्षेत्र कायम गर्न सकिनेछ’ भन्ने वाक्यांशलाई संघीयताको कार्यान्वयनमा स्थानीय तह पुनःसंरचना आयोग र संघीय सरकार दुवैबाट निश्त्रिmय र मृतप्रायः राखिएको छ । यद्यपि स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन २०७४ मा यसको उल्लेख छ ।
राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत र वित्त आयोग
संविधानकै सन्दर्भमा उल्लेख गर्नैपनर्ेे विषय राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत र वित्त आयोगको व्यवस्था हो । संघीयताको सबैभन्दा महत्वपूर्ण पक्ष वित्तीय निक्षेपण हो, किनभने यस्तो प्रक्रिया र विधिले नै संघीयताको मर्मतलाई मुखरित गर्छ । हाम्रो वित्त आयोग स्थायी प्रकृतिको र प्राकृतिक स्रोतसमेत समेट्ने गरी बनाइएको छ । शंकाको फाइदा दिने हो भने यसो गर्नु पछाडि आयोगको गठन र सदस्यहरुको योग्यता हेर्दा यो आयोग विषय विज्ञ र सम्बन्धित अनुसन्धानमा दक्षता र नतिजा देखिने गरी विशेष योगदान गरेका र खारिएका अनुसन्धाताहरु समावेश गर्न भन्दा सत्ताधारी दलको सुविधाअनुसारका व्यक्तिहरुलाई नै समावेश गर्ने हिसाबले बनाइएको प्रतीत हुन्छ । फेरि वित्त आयोगको संवैधानिक व्यवस्थाअनुसारको कार्य क्षेत्र संघ प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच राजस्वको बाँडफाटको सूत्र वित्त आयोगको कार्यक्षेत्र भित्रिने गरी तय गरिसकेको छ । अरु विषयमा पनि यस्ता उदाहरणहरु संविधान जारी भइसकेपछि बनेका कतिपय ऐनका प्रस्तावित विधेयकहरुमा राम्ररी नै देख्न सकिन्छ ।
माथिका उदाहरणहरुबाट निस्कने प्रश्न के हो भने संविधान निर्माण तहमै यसका मुख्य नायकहरु -तत्कालीन एमाले, नेका र माओवादी) मा संघीयताद्वारा अपेक्षित नयाँ संरचनाप्रति उन्मुख व्यवस्थालाई सुदृढ गर्नेतिर भन्दा पनि पुरानै यथास्थितिलाई कायम राखिराख्ने उपायहरुप्रतिको आशक्ति त झल्किरहेको थिएन ?
एजेण्डा राजनीतिक, नेतृत्व कर्मचारीतन्त्रको
संघीयता मूलतः राजनीतिक दलहरुको एजेण्डा हो । यसको कार्यान्वयन सबै राजनीतिक दलहरुको दायित्व हो । संविधान जारी हुनासाथ यसको कार्यान्वयन, खास गरेर यथास्थितिबाट संघीयतातिर जाने संक्रमणकालको योजना पनि राजनीतिक दलहरुको प्रमुख चासोको विषय हुनुपर्ने थियो । यस्तो योजनासम्बन्धी काम नभएको होइन । दुर्भाग्य नै भन्नुपर्छ, मुख्य राजनीतिक दलहरुको सत्तासीन नेतृत्वको संघीयतातिर उन्मुख हुने संक्रमणकालको योजनाको महत्व बुझेन वा बनाउन वा पारित र्ता चाहेन वा सकेन । सत्ता र शक्तिकै हानाथाप गर्ने र सक्दो फाइदा उठाउन व्यस्त प्रमुख राजनीतिक दलहरुले आफ्नो दायित्वको गम्भीरतालाई बुझेर संघीयतालाई बुझेर संघीयता कार्यान्वयनको मार्गचित्र बनाउने कामको नेतृत्व गर्नुभन्दा सो दायित्व प्रकारान्तरले प्राय संघीयताप्रति उदासीन कर्मचारीतन्त्रका हातमा सुम्पिए । अनुसूचीहरुमा दिइएको अधिकारको सूचीको विस्तृतीकरण गर्ने काम मुख्यसचिवको नेतृत्वमा सहसचिव र उच्चपदस्थ कर्मचारीले गरे र त्यसमा राजनीतिक दलहरु वा विज्ञहरु र सरोकारबालाबीच व्यापक छलफल नै नगरी मन्त्रिपरिषदद्वारा पारित गरियो । यो विस्तृतीकरणको विषय राजनीतिक दलहरुको प्राथमिकतामा नै परेन । सर्सर्ती हेर्दा पनि मन्त्रिपरिषदद्वारा पारित अधिकार सूचीको विस्तृतीकरणका दुई पाटा प्रष्ट देखिन्छन् ।
पहिलोः सकेसम्म अधिकारहरु केन्द्रतिर नै तान्ने प्रवृत्ति र दोस्रो, कतिपय विकासका विषयहरुमा अधिकारको बाँडफाँटको अस्पष्टता । यी दुबैको अन्तर्यमा सूचीको विस्तृतीकरण गर्ने कर्मचारीको पदीय स्वार्थ र यथास्थितिमा केन्द्रबाटै निर्देशित विकासका कामलाई विकेन्द्रीकृत नगर्ने मन्त्रालयको राजनीतिक र प्रशासनिक नेतृत्वको मनसाय देखिन्छ । यी कुराका अतिरिक्त अहिले प्रदेश र स्थानीय सरकारहरुकेा अलमल एकल र साझा अधिकारको बुझाई र त्यसका निम्ति आवश्यक कानुनी र प्रकृयागत पूर्वाधारको अभावबाट अत्यधीक प्रभावित छ ।
संघीयताप्रति राजनीतिक प्रतिवद्धता
संघीयता शासकीय प्रणालीमात्र नभई सोच र अवधारणामा अनुकुल परिर्वतन ल्याउने कुरा पनि हो । यसको सुरुवात सरकारबाटै हुनुपर्ने हो । सरकारका क्रियाकलाप र तदतारुकताले संघीयताप्रतिको प्रतिवद्धता आफैं झल्किनुपर्ने हो । संघीयताले प्रत्येक राजनीतिक दलको नेतृत्व र कर्मचारीतन्त्र दुबैमा कम्तिमा शक्ति निक्षेपणप्रतिको पूर्ण प्रतिवद्धताको माग गर्छ । अहिले सरकार र केन्द्रीय तहका सबै प्रमुख राजनीतिक दलहरुको नेतृत्व र उच्चपदस्थ कर्मचारीहरुमा यो प्रतिवद्धताको टड्कारो अभाव छ भन्न द्विविधा मान्नुपर्दैन । आवश्यक गम्भिरताका साथ न राजनीतिक दलहरुले आफ्ना नेता कार्यकर्तालाई संघीयताको अपेक्षा र दायित्वप्रति सचेत र अभिमुख गराएका छन्, न कर्मचारीतन्त्रभित्र नै आवश्यक प्रतिवद्धता र सोअनुरुपको विकास र प्रोत्साहनलाई प्राथमिकता दिइएको छ । यसैसाल कतिपय स्थानीय तहले करहरुमा अत्यधिक वृद्धि गरे र सञ्चार माध्यमहरुमा त्यसको ठूलो आलोचना भयो । राजनीतिक दलहरुले स्थानीय तहका आफ्ना नेता कार्यकर्तालाई उचित प्रशिक्षण र अभिमुखीकरण गरेको भए करको किसिम र दर, सेवा सुविधाको गुणस्तरीय विस्तार, कर तिर्न सक्ने क्षमता अनि आय र रोजगारीको बृद्धिसँग जोडिनुपर्छ भन्ने बुझाएको भए यस्तो आलोचना हुने खण्ड नै बन्ने थिएन ।
माथिको विश्लेषणबाट निस्कने निचोड के हो भने संघीयताको अवधारणा र कार्यान्वयनको प्रारुपलाई संविधान जारी गर्दादेखि अहिलेसम्मका सबैथरी राजनीतिक नेतृत्वले अपेक्षित गम्भीरताका साथ लिएनन् ।
संघीय शासन प्रणााली नेपालका निम्ति नितान्त नौलो अनुभव हो । फेरि एकात्मक राज्य संरचना र प्रणालीबाट रातारात संघीय प्रणालीमा रुपान्तरित भएर तुरुन्तै नतिजा दिने कुरा पनि सम्भव र सहज हुँदैन । माथि भनिएजस्तै सुविचारित संक्रमणकालीन योजनाअनुसार अगाडि बढ्न सकेको भए अपेक्षित समस्या र व्यवधानहरुलाई समयमै पहिचान गरी सोहीअनुरुप कार्यान्वयनको सहज बाटो अपनाउन सकिने थियो । समयमै पद्दतिहरुको तर्जुमा गर्ने, संगठनात्मक स्वरुप निश्चित गर्ने, प्रक्रियाहरु व्यवस्थित गर्ने, आवश्यक जनशक्तिको क्षमता अभिवृद्धि गर्ने र ती सबैका लागि आवश्यक स्रोत साधान र समय तालिकालाई व्यवस्थित गर्ने काम हुन सक्थ्यो । यस्तो संक्रमणकालीन योजना बनेन । फलस्वरुप हाम्रो संघीयताको प्रारम्भिक चरण त्यति सहज देखिएन ।
अहिलेको परिप्रेक्ष्यमा संघीयताको अभ्यासमा देखिएका केही मुख्य समस्या यी हुन्-
अन्तरसरकारी समन्वय र कार्यान्वयन- तीन तहका सरकारको सम्बन्ध, सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयनमा आधारित हुने व्यवस्था संविधानले गरेको छ । तर, यी आधार अधिकार सूचीका कुन कुन विषयमा कसरी व्यक्त हुन्छन् भन्ने अस्पष्टता छ । संघीय सरकारमै समस्तरका इकाईहरुबीच समन्वयको समस्या छ भने संघ र प्रदेश अनि प्रदेश र स्थानीय तहका बीच नीति, योजना र कार्यक्रमको समन्वयको अझ ठूलो समस्या छ । प्रयत्न भएको छैन भनिहाल्न नमिल्ला । तर, संघीय सरोकारबाला निकायले संघीयताकार्यान्वयनका कतिपय कामहरु गरेका छैनन्, वा अपूर्ण छन् वा प्राथमिकतामा पारेका छैनन् । संघीय, प्रदेश र स्थानीय तहको समन्वय गर्नका लागि संस्थागत संरचना बन्न बाँकी नै छन्, वा बन्ने क्रममा छन् । सबैतिर र खास गरेर संघीय तहका नीति निर्माण र कार्यान्वयनमा केन्द्रीकृत मानसिकता अझै प्रबल छ । प्रदेश र स्थानीय तहमा परनिर्भरता र माथितिर मुख ताक्ने प्रवृत्ति कायम छ । प्रदेश र स्थानीय तहको क्षमता बढाउनतिर लागेर उनीहरुलाई दिइएको अधिकार केन्द्रतिर नै ल्याउने प्रवृत्ति मौलाएको छ । संघीयताको कार्यान्वयनको प्रारम्भिक भेला प्रदेश तहमा संघीयताप्रति अभिमूख उच्चपदस्थ कर्मचारीको स्थायीत्व सुनिश्चित गर्नुपर्नेमा प्रदेशसँगको सल्लाहविना केन्द्रकै स्वविकेकमा कर्मचारी सरुवा गर्ने परिपाटी यथावत छ ।
प्रदेश र स्थानीय शासन पद्दति र प्रक्रिया- प्रदेश र स्थानीय तहलाई राम्ररी सञ्चालन गर्नका लागि आवश्यक कतिपय व्यवस्थापकीय र कानूनी प्रावधानहरु पूर्ण हुन बाँकी नै छ । संघीय कानूनको अभावमा प्रदेशले आवश्यक कानून निर्माण गर्न सकेका छैनन् । यही कुरा प्रदेश र स्थानीय तहका हकमा पनि लागु हुन्छ । यसले गर्दा प्रादेशिक र स्थानीय शासन पद्दति, त्यसको नियमन र प्रशासनिक प्रक्रियाबारे स्पष्टता आइसकेको छैन । फलस्वरुप कार्यक्रम र बजेटको पारदर्शिता नरहने र सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन अनियन्त्रित हुने खण्ड बनेको छ । महालेखापरीक्षकको आगामी प्रतिवेदनले प्रदेश र स्थानीय तहका बेरुजुहरुले केन्द्रकै प्रवृत्ति दोहोर्याएको देखायो भने आश्चर्य मान्नुपर्दैन ।
फेरि अहिले विकसित भइरहेको प्रदेशको शासन पद्दति केन्द्रकै कर्मचारीमुखी पद्दतिकै पुनरावृत्ति हो । त्यस्तै प्रदेशको राजनीतिक नेतृत्वमा केन्द्रकै सिको गरी औचित्यविनाका आयोग र निकायहरु निर्माण गर्ने र मिलेमतोमा विभिन्न सुविधाका निम्ति राज्यको दोहन गर्ने संस्कार यथावत छ । स्थानीय तहमा सेवाग्राहीप्रति जवाफदेही हुनुपर्ने प्रशासनिक संयन्त्रमा खासै परिवर्तनका लक्षणहरु, केही अपवादवाहेक देखिएका छैनन् । प्रदेश र स्थानीय तहको प्रशासनिक पुनर्गठनका लागि गरिँदै गरेको अधिकांश संगठन र व्यवस्थापन सर्भेक्षणहरु केन्द्रकै पूर्वकर्मचारीहरुको मातहतमा भइरहेकाले तिनमा पनि नविनता, प्रविधिको प्रयोगमा आधारित चुस्त र नतिजामूखी कर्मचारीतन्त्र र संगठनको अपेक्षा गर्न सकिने ठाउँ कम छ । यसरी संघीयता कर्मचारीतन्त्रको कुशलता बढाउने, संख्या नियन्त्रण गर्ने र उनीहरुको कामको गुणस्तरीयता बढाउने माध्यम नबन्ने हो कि भन्ने शंका उब्जिएको छ ।
प्रदेश र स्थानीय सरकारको कमजोर संस्थागत क्षमता- धेरै कर्मचारी प्रदेश र स्थानीय तहमा गइसके पनि कर्मचारी समायोजनमा समस्या छ । कर्मचारीको संख्या वा कामका लागि उनीहरुको उपयुक्तता र क्षमतासम्बन्धी धेरै प्रश्न छन् । मूल समस्या कर्मचारी समायोजनको मात्र हैन, कर्मचारीतन्त्रकै पुनर्संरचनाको हो । संघीयताको सन्दर्भमा गर्नुपर्ने काम र त्यसका लागि चाहिने दक्षताको पहिचान भइरहेको छैन भने प्रादेशिक सेवा आयोग नहुँदा नयाँ कर्मचारी लिन समस्या छ । कर्मचारीको क्षमता अभिवृद्धि र कार्यक्षेत्रमा त्यसको प्रभावकारिताको अनुगमन प्राथमिकताका साथ सम्बोधन गर्नुपर्ने विषय बनेको छ ।
प्रदेश र स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिहरुको सशक्तीकरण– चुनिएर आएका प्रतिनिधिहरुलाई आˆनो भूमिका र संवैधानिक दायित्वबारे राम्रो बोध छैन, यिनीहरु सशक्तीकृत नभए प्रदेश र स्थानीय मामिलामा केन्द्र नै हावी हुने खण्ड बन्छ, जुन संघीयताको मर्म विपरीत हो । अहिले स्थानीय तहमा झण्डै ४०-४५ प्रतिशत महिला, दलित र जनजातिको प्रतिनिधित्व छ । उपमेयर, उपाध्यक्ष केही अपवादबाहेक महिला नै छन् । यसको आशय स्थानीय सरकारलाई बढी समावेशी बनाउने थियो । तर, व्यवहारमा त्यसो हुन सकेको छैन । राजनीतिक दलहरुको उदासीनता र सशक्तीकरणको अभावमा यिनीहरुले अपेक्षाकृत भूमिका निर्वाह गर्न सकेका छैनन् र उनीहरुको सहभागिता प्रायः औपचारिकतामै सीमित छ ।
स्थानीय जनसहभागिता र जवाफदेहिता- शासकीय अधिकारलाई तल्लो तहसम्म संस्थागत गर्नुको खास उद्देश्य सहभागितात्मक लोकतन्त्रको जग सुदृढ गर्न हो । तर, प्रतिनिधिलाई अधिकारसम्पन्न बनाएर मात्रै सो अभिष्ट पूरा हुँदैन । त्यसका निम्ति स्थानीय सरकार, स्थानीय तहमा चुनिएका प्रतिनिधि र साधारण नागरिक र नागरिक समाजबीचको सम्बन्ध सहज हुनुपर्छ र स्थानीय सरकारको कामको लेखाजोखा र मूल्याकंन गर्ने सहभागितात्मक विश्लेषणका विधिहरु संस्थागत गरिनुपर्छ । यसले स्थानीय सरकारलाई जवाफदेही बनाउन महत्वपूर्ण भूमिका खेल्छ । स्थानीय सरकारहरुले यस्तो पद्दति बनाउनेतर्फ ध्यान दिएका छैनन् न राजनीतिक दलहरुले यसबारे प्रशिक्षण र अभिमुखीकरण नै गरेका छन् ।
प्रदेश र स्थानीय तहको विकासको कार्य क्षेत्र- संविधानले प्रदेश सरकारलाई प्रदेश विकासको मुख्य बाहकका रुपमा स्थापित गरेको छ भने स्थानीय तहमा सबै प्रकारका सामाजिक, आर्थिक, पूर्वाधार र वातावरणीय सेवाको विकास, व्यवस्थापन र आपूर्तिको गुणस्तरीयताको दायित्व सुम्पेको छ । हाल स्थानीय तहमा यी सबै कार्यको दायित्व निर्वाह गर्ने क्षमता अत्यन्त सीमित छ । विद्यालय र स्वास्थ्य सेवाको गुणस्तरीयता, अनुगमन र व्यवस्थापकीय पक्ष स्थानीय सरकारअन्तर्गत भए पनि ती कुरा हेर्ने क्षमताको विकास गर्नमा तदारुकता देखाइएको छैन ।
विकासका विषयहरुमा प्रदेश सरकार प्रायः आफैं अलमलमा छन् । कार्यक्षेत्र र सीमाहरु सम्बन्धमा द्विविधामा छन् । सूक्ष्मरुपले केलाउँदा प्रदेश सरकारको विकासको विषयगत कार्यक्षेत्र निकै सीमित देखिन्छ । सडक पूर्वाधारकै कुरा गर्दा प्रदेश स्तरका लोकमार्गहरु, साविकमा स्थानीय पूर्वाधार तथा कृषि सडक विभागबाट भइरहेको सम्पूर्ण, दुई वा दुईभन्दा बढी स्थानीय तहमा भएर जाने सडकहरु -ग्रामीण र कृषि सडक समेत), झोलुङ्गे पुल, यातायात तथा सडक सुरक्षा सुदृढीकरण प्रदेशअन्तर्गत पर्छन् । तर, कुन लोकमार्ग प्रदेशस्तरको हो भनेर तोक्ने जिम्मा संघको हो । पहिले डोलिडारअन्तर्गतका सडकहरु प्रदेश अन्तर्गत आएका छैनन् । यही समस्या हाल कृषि, जल श्रोत, उद्योग आदि क्षेत्रमा देखिन्छ । फेरि कतिपय विकासका काम -जस्तै-शहरी विकास) प्रदेशको कार्य क्षेत्रमा भए पनि क्षमताको अभाव देखाउँदै केन्द्रले आफ्नै मातहत खिचेको छ ।
प्रदेशमै पनि कार्य क्षेत्र अनुसारको दक्ष जनशक्ति अभाव छ । साझा अधिकार सूचीको दोहोरोपनाले गर्दा प्रदेश सरकारका धेरै कामहरु या त केन्द्रसँगको सहकार्य र समन्वयमा, वा स्थानीय तहको समन्वय र सहजीकरणमा जोडिएका छन् । विकास योजनाकै हकमा प्रदेश योजना निकाय र राष्ट्रिय योजना आयोगका बीच कस्तो सम्बन्ध, कसरी र कुन संयन्त्रद्वारा व्यवस्थित र समन्वित हुने भन्ने बारेमा अन्योल नै छ । केन्द्रको सोच पारस्परिक (अर्थात केन्द्रले आफ्नै हिसाबले निर्देशन दिने र प्रदेश र स्थानीय तहले मान्नुपर्ने) नै रहेको आभास मिल्छ । प्रदेश/स्थानीय तहका प्राथमिकताहरु केन्द्रीय/प्रदेश योजनामा कसरी र कुन माध्यमद्वारा प्रतिबिम्बित हुन्छन् भन्ने बारेमा पनि कुनै संयन्त्र र विधि स्थापित भइसकेको छैन ।
अहिले प्रदेश र स्थानीय सरकारको पूँजीगत खर्च साह्रै न्यून रहेको स्थिति छ । जानकारहरुका अनुसार प्रदेशको हकमा यो १० प्रतिशतभन्दा कम छ । कुनैमा २ प्रतिशत जति मात्र होला । केही अपवाद बाहेक स्थानीय तहमा यो साला खाला ३० प्रतिशत जति भएको अनुमान गरिन्छ । हालै उपलब्ध तथ्यांकअनुसार केन्द्रकै पूँजीगत खर्च गत महिनासम्ममा २२ प्रतिशत जति मात्र छ । प्रदेश र स्थानीय तहले जस्तै विधि निर्माण र कर्मचारी समायोजनको समस्या देखाएर पूँजीगत खर्च हुन नसक्नाको कारण देखाउन केन्द्र सरकारलाई मिल्दैन । कार्य सम्पादनको यो गति सन्तोष मान्ने कुरा हैन । खास गरेर त्यो स्थितिमा जब जनतामा संघीयताको ‘लाभांश’ तुरुन्तै प्राप्त होस् भन्ने ठूलो अपेक्षा छ । निर्वाचनताका सो अपेक्षालाई धेरै गुण बढाउने काम विजयी राजनैतिक दलहरुले ठूलो तामझामका साथ गरेका थिए ।
सम्भावना
संघीयताको पहिलो वर्ष नयाँ संरचनाको पूर्वाधार निर्माण र उपलब्धिका हिसाबले अपेक्षाकृत सहज थिएन । संघीयता पूर्णरुपले स्थापित हुन समय लाग्छ, नेपालको हकमा ५ देखि ७ वर्षसम्ममा यो संक्रमणकाल रहला भन्ने अनुमान पहिलेदेखि नै थियो । यो पहिलो वर्षमा प्रदेश र स्थानीय तहमा सबैभन्दा बढी राजनैतिक उत्साह देखिनुपर्नेमा त्यसो भएको देखिएन ।
सरकारबाट संघीयता कार्यान्वयनमा जुन तदारुकता देखाइनुपथ्र्यो, त्यस्तो कार्यलाई जुन प्राथमिकता दिइनुपथ्र्यो, त्यो दिएको देखिएन । केन्द्रमा सरकार मात्रै हैन, सबै राजनैतिक दलहरु यसरी प्रस्तुत भए, मानौं देश एकात्मक प्रणालीमै छ । संघीयताबाट अपेक्षित मनस्थितिको परिवर्तन राजनैतिक सोच, नेता-कार्यकर्ताको परिचालन र विकासका तथा सम्भावनाको खोजी आदिमा खासै देखिएन । वित्त आयोगजस्ता महत्वपूर्ण संरचनाहरुले स्वायत्त रहेर काम गर्ने स्थिति बनेन किनभने ती आयोग नै बनेनन्, जबकि ती बन्न नसक्ने कुनै कारण थिएन ।
वस्तुतः संघीयता प्रधानमन्त्री कार्यालय, संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन र अर्थ मन्त्रालयको साँघुरो घेराको बन्दी रहेको हो कि भन्ने शंकालाई बल मिल्यो । संघीयताप्रति केन्द्र सरकारको प्रतिवद्धतामा प्रदेश सरकारहरुले नै प्रश्न उठाउने खण्ड बन्यो । केन्द्रमा मात्रै सुनिने महत्वाकांक्षी, चर्का भाषणको पुनरावृत्ति प्रदेशहरुमा भने यथेष्ट भयो । अहिले देशमा सुविधाजनक बहुमतको एक दलको सरकार छ । सातमध्ये ६ प्रदेशहरुमा एक दलकै सुविधाजनक बहुमत छ । झण्डै दुई तिहाइ पालिकाहरुमा करिब-करिब एक दलकै बर्चश्व छ । राजनैतिक ‘स्थायित्व’ को योभन्दा राम्रो उदाहरण लोकतान्त्रिक मुलुकमा बिरलै मिल्छ । यो स्थिति न भूतो न भविश्यति भनेजस्तै हो । ‘गन्तव्यको स्पष्ट बोध’ र ‘दृढ ईच्छाशक्ति’ भएको वामपन्थी सरकारलाई संघीयता कार्यान्वयन गर्न, शक्तिको निक्षेपणलाई मूर्त रुप दिन, प्रदेश र पालिकाहरुल्ाई सकेसम्म चाँडो सक्षम बनाउन, सहभागितात्मक लोकतन्त्रको अध्यास गर्ने जग बनाउन र आइपर्ने सबैखाले व्यवधानहरुलाई सम्बोधन गर्न यो जस्तो ऐतिहासिक अवसर कहाँ मिल्छ ?
केही अबेर अवश्य भयो तर, समय बितिसकेको छैन । पहिलो वर्षको अनुभवबाट पाठ सिक्दै अघि बढ्ने प्रशस्त्र उपायहरु छन् । अहिले देशमा शासन सञ्चालन ७६१ प्रयोग भइरहेका छन् । कतिपयले विभिन्न क्षेत्रमा नविन र उदाहरणीय काम पनि गरिरहेका छन् । प्रदेश र स्थानीय तहले माथिको मुख ताकेर हैन आफैं सक्षम हुनु पर्ने रहेछ भन्ने बुझ्दैछन् ।
अधिकारसँग जवाफदेहिता जोडिने रैछ भन्ने बुझ्दैछन् । आफ्नै गल्तीबाट पाठ सिक्ने, एक्लै अर्काबाट सिक्ने, नियन्त्रणमुखी शासन सञ्चालनबाट सहजिकरणमुखी शासन सञ्चालनतिर बढ्ने, सुविधामुखी राजनैतिक र प्रशासनिक प्रणालीबाट सेवामुखी नेतृत्व प्रणालीतिर जाने, भाषणभन्दा कामबाट पहिचान बनाउने, सहभागितात्मक लोकतन्त्रको सहज अध्यास गर्ने यो भन्दा सुन्दर अवसर कहिले मिल्छ ? स्वच्छ नेतृत्व र राजनैतिक इच्छा शक्ति भयो भने ।
माथि उल्लेख गरिएका प्रमुख समस्या र चासोहरुमै समाधानको सम्भावनहरु सन्निहित छन् । केही मुख्य सम्भावनाहरु हुन्-
· संविधान संशोधनको खण्ड बने जिल्लाको समन्वय समितिको व्यवस्था हटाउने, वित्त आयोगको स्वायत्तता सुनिश्चितता गर्ने, संविधानको आशय प्रतिकुल बनेको ऐन संशोधन गर्ने ।
· विभिन्न तहबीच सहकार्य, समन्वय गर्नका लागि आवश्यक संयन्त्रको सबलियकरण र क्रियाशिलताको सुनिश्चितता । विकास योजनाबीच सहकार्य, सहजीकरण र समन्वयलाई औपचारिकता विधि र नविन परम्पराद्वारा व्यवस्थित गर्ने । जिल्ला कार्यालयको व्यवस्थालाई योजनाबद्ध रुपले प्रदेश वा स्थानीय तहमा समायोजन गर्ने ।
· संघीयता कार्यान्वयनको पुनरावलोकन, समय तालिमकासहित संघ र प्रदेशमा एकीकृत कार्यान्वय योजनाको तर्जुमा -संघीय र प्रदेशमा आवश्यक सबै ऐनको निर्माण, प्रदेश र स्थानीय संरचना, संगठन र प्रणालीको सबलीकरण, प्रदेश सेवा आयोग, कर्मचारी समायोजन र प्रशासनिक पुनर्संरचना, संस्थागत र कर्मचारीको क्षमता अभिवृद्धि आदि) र सूचक माइलस्टोनसहित चरणबद्ध कार्यक्रमको प्रतिवद्धतासहित कार्यान्वय । संघीयता कार्यान्वय योजनामा राजनैतिक सहमति ।
· संघीयता अनुरुप राजनैतिक दलहरुद्वारा आफ्नै अभिमुखीकरण र नेतृत्व परिचालन ।
· केन्द्रदेखि स्थानीय तहसम्म सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनको नयाँ मापदण्ड र प्रणालीको तर्जुमा र कार्यान्वयन ।
· संविधानको अनुसूचीको तहगत अधिकार सूचीको मन्त्रिपरिषदद्वारा पारित विस्तृतीकरणको पुनरावलोकन र परिमार्जन (यसको आसय प्रदेशको अधिकारलाई विस्तार गर्ने, साझा अधिकारमा प्रदेशको योजना र कार्यान्वयको भूमिका सबल तुल्याउने, स्थानीय तहको अधिकार अनुरुप क्षमता विस्तार गर्ने हुनुपर्छ ।)
· स्थानीय विकासमा जनसहभागिता र जवाफदेहिता सुनिश्चित गर्ने वस्तुगत विधि र संयन्त्र सुदृढीकरण ।
माथि उल्लेखित कुराहरु आउँदो वर्षको संघीयताको कार्यान्वयको एजेण्डामा पर्नुपर्ने केही विषय हुन् । यस्तो हुनसके संघीयता कार्यान्वयको दोस्रो पहिलो भन्दा धेरै परिवर्तनकारी, अर्थपूर्ण र उपलब्धिमूलक हुनेछ । वामपन्थीको अहिलेको सरकराले बुझ्नुपर्छ, संघीयतामार्फत शक्तिको निक्षेपण र जनताको सशक्तीकरण समाजवाद उन्मुख दिगो विकासको बलियो आधारशिला हुन सक्छ ।
Source:- https://www.onlinekhabar.com/2019/02/743140
.jpg)
.jpg)
