नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको कार्यान्वयनमा देखिएका चुनौतीहरू र अबको बाटो

 संघीय शासन प्रणालीको परिचय

संघीय शासन प्रणाली त्यस किसिमको शासन प्रणाली हो जहाँ कम्तीमा २ तहको सरकार हुन्छ र संविधानबाट नै राज्यशक्तिलाई विभिन्न तहका सरकारहरू बिच विभाजन गरी समन्वयात्मक ढङ्गले शासन व्यवस्था सञ्चालन गरिन्छ । हाल विश्वका करिब २८ देशहरूमा संघीय शासन प्रणालीको अवलम्बन गरिएको छ,  क्षेत्रफलको आधारमा विश्वका सबभन्दा ठुला ८ राष्ट्रहरूमध्ये ७ वटामा यही शासन प्रणाली अवलम्बन गरिएको छ । जनसङ्ख्याको हिसाबले हेर्दा विश्वको कुल जनसङ्ख्याको करिब ४० प्रतिशतले यो प्रणालीको अवलम्बन गरिरहेको छ । रसिया जस्तो ठुलो राष्ट्रमा मात्र होइन सेन्ट किट्स जस्तो सानो मुलुकमा पनि संघीय शासन प्रणालीको अवलम्बन गरिएको छ ।

हाल विश्वमा संघीयता अँगालेका मुलुकहरू: अर्जेन्टिना, अष्ट्रिया, अस्ट्रेलिया, इथियोपिया, इराक, कोमोरस, क्यानडा, जर्मनी, दक्षिण अफ्रिका नाइजेरिया, नेपाल, पलाऊ, पपुवा न्युगिनी पाकिस्तान, बेज्जियम, बोस्निया हर्जगोभिना, ब्राजिल, भारत, भेनेजुयला, मलेसिया, माइक्रोनेशिया, मेक्सिको, रुस ,सेन्ट किट्स, सुडान, संयुक्त अरब इमिरेट्स, संयुक्त राज्य अमेरिका, स्वीटजरल्याण्ड ।

निर्माण हुने प्रक्रियाको आधारमा संघीयताको किसीमः
निर्माण हुने प्रक्रियाको आधारमा संघीयतालाई मुख्य रूपमा २ प्रकारमा विभाजन गर्न सकिन्छ ।
१. संयोग (कमिङ् टुगेदर वा एग्रिगेसन) : यस प्रक्रियामा दुई वा सो भन्दा बढी राज्यहरू आपसमा मिलेर बलियो संघको स्थापना गरेर संघीयताको अवलम्बन गरिन्छ । रुस, अमेरिका, अस्ट्रेलिया, स्वीटजरल्याण्ड आदि मुलुकमा यही प्रक्रियाद्वारा संघीयता अपनाइएको थियो ।
२. वियोग (होल्डिङ् टुगेदर वा डिसएग्रिगेसन) : यस प्रक्रियामा कुनै एकीकृत राज्यलाई दुई वा सो भन्दा बढी राज्यहरूमा विभाजन गरी संघीयताको अवलम्बन गरिन्छ । नाइजेरिया, इथियोपिया, जर्मनी आदिमा यस्तै प्रक्रियाको अवलम्बन गरी संघीयताको अवलम्बन गरिएको थियो । हाम्रो देशको सन्दर्भमा हामी यही दोस्रो प्रक्रिया अवलम्बन गरी संघीयतामा गएको छौँ र यसको व्यवस्थापन निकै जटिल तथा चुनौतीपूर्ण देखिन्छ ।

नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको अवलम्बनबाट अपेक्षा गरिएका प्रमुख कुराहरू: 

• सबै जातजाति, धर्म, संस्कृति, पहिचानको संरक्षण र संवर्द्धन हुने । जनताको भावनात्मक एकीकरण गर्न सकिने र मुलुकमा लामो समयदेखिको द्वन्द्वको दीर्घकालीन रूपमै व्यवस्थापन हुने ।
• संविधानमा नै स्थानीय तहको सरकारको अधिकार उल्लेख गरेकोले स्थानीय स्वशासनको प्रभावकारी अभ्यास गर्न सकिने । जनतामा गाउँगाउँमा सिंहदरवार पुगेको अनुभूति हुने ।
• आफ्नो क्षेत्रको विकासको लागि सम्बन्धित क्षेत्रका जनता र सरकारलाई नै जिम्मेवार बनाउन सकिने र विकासको लागि प्रतिस्पर्धा हुने ।
• बेल्जियमले विविधताको व्यवस्थापन गरी सफलतापूर्वक संघीय प्रणालीको अवलम्बन गरेजस्तै नेपालमा पनि विविधताको व्यवस्थापन गर्न हुने ।
• केन्द्रको कार्य बोझ कम भई केन्द्र राष्ट्रिय नीति निर्माण, अनुगमन तथा मूल्याङ्कनमा केन्द्रित हुने ।
• विभिन्न वर्ग, क्षेत्र, समुदायलाई राष्ट्रको मूल प्रवाहमा ल्याई वास्तवमा राष्ट्रिय एकतालाई कमजोर होइन कि बलियो बनाउन सघाउ पुग्ने ।
• स्थानीय आवश्यकता, हित र प्राथमिकताको उचित सम्बोधन हुने ।
• स्थानीय साधन स्रोतको अधिकतम परिचालन भई मुलुक विकास र समृद्धिको यात्रातर्फ द्रुत गतिमा अघि बढेको हुने ।

नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको अभ्यास गर्ने क्रममा देखिएका समस्या एवं चुनौतीहरू
विश्वमा संघीयता अवलम्बन गरेका देशहरूको अध्ययन गर्दा सामान्यतया एग्रिगेसन विधि अर्थात् जहाँ पहिले नै स्वतन्त्र अस्तित्वमा रहेका साना साना राज्य वा एकाइहरु मिलेर बलियो संघ निर्माण गर्ने किसिमले संघीयतामा गएका छन् , ती देशहरूमा संघीयताको सफलतापूर्वक कार्यान्वयन हुन सकेको छ तर डिसएग्रिगेसनबाट संघीयतामा गएका देशहरूमा संघीय इकाई निर्माणको कार्यदेखि नै निकै चुनौतीपूर्ण हुँदै गएको छ । एकात्मकताबाट संघीयतामा गएका देशमा संघीयताको कार्यान्वयन गर्ने क्रममा अनपेक्षित परिणाम समेत व्यहोनु परेको देखिन्छ । जस्तो नाइजेरिया सुरुमा ३ वटा राज्यमा विभक्त भएकोमा अहिले ३६ वटा पुगेको र अहिले ३७ औँ राज्यको लागि लडाई भइरहेकोछ । सुडान ३ बाट शूरु भएर २६ मा पुगेको र अन्तमा दक्षिण सुडान टुक्रिएको र त्यहाँ पनि पुनः द्वन्द्व सुरु भएको । इथियोपियामा संघीय शासन प्रणालीको अवलम्बन पछि पनि गरिबी घट्न नसकेको । हाल विश्वको अति गरिब राष्ट्र बनेको छ । नेपालमा एकात्मक शासन प्रणालीबाट संघीय शासन प्रणालीमा प्रवेश गरेकोले यसलाई कार्यान्वयन गर्ने काम निकै चुनौतीपूर्ण र जटिल बनेको छ । हामीले संविधान निर्माण गरेकै करिब ३ वर्ष मात्र पुगेको छ भने सबै तहको निर्वाचन सम्पन्न गरी नयाँ सरकार बनेको त झन् एक वर्ष पनि पुगेको छैन । तसर्थ यसको समीक्षा गर्ने बेला अहिले नै भैसकेको त छैन तथापि बिहानीले दिनको संकेत गर्दछ भने जस्तै नेपालमा संघीयताको कार्यान्वयनको प्रारम्भिक अवस्था हेर्दा स्थिति सन्तोषजनक देखिँदैन । यहाँ नेपालले संघीयता कार्यान्वयनमा भोग्नुपरेका समस्या एवं चुनौतीहरूलाई समयमै पहिचान गरी तिनलाई घटाउँदै र हटाउँदै संघीयतालाई प्रभावकारी रूपमा कार्यान्वयन गर्न सकियोस् भनी प्रमुख समस्या एवं चुनौतीहरू निम्न बुँदाहरूमा संक्षिप्तमा उल्लेख गर्ने प्रयास गरिएको छ ।

१. खर्च व्यवस्थापन गर्न निकै कठिन एवं चुनौतीपूर्ण बनेको छ । संघका अतिरिक्त प्रदेश एवं स्थानीय सरकारका लागि आवश्यक संरचना निर्माण तथा व्यवस्थापनमा धेरै नै खर्च हुने देखिएको छ । खर्च व्यवस्थापन गर्ने क्रममा विभिन्न प्रादेशिक एवं स्थानीय सरकाहरुद्वारा लगाइएका कर एवं शुल्कहरूले आम जनमानसमा एक किसिमको आतङ्क नै सृजना गरेको देखिन्छ । हाल ६० प्रतिशत भन्दा कम मात्र जनशक्ति पूर्ति भएको अवस्थामा नै सार्वजनिक खर्च धान्न धौ धौ परी रहेको छ । अव छिट्टै नयाँ संरचना अनुसार सबै जनशक्ति पूर्ति हुँदा ती सबैको लागि हुने प्रशासनिक खर्च मात्र व्यहोर्ने कार्य गर्न पनि कठिन हुने अवस्था देखिन्छ ।

२. राष्ट्रिय भावना भन्दा प्रादेशिक तथा क्षेत्रीय भावनाले प्रश्रय पाउँदै गएको छ । हाम्रा प्रादेशिक सरकारहरूले विदेशी सरकार प्रमुख नेपाल आउँदा उनका अगाडि आफ्नो देशको सरकारकालाई गाली गलौज गर्ने सम्मका विडम्बनापूर्ण कार्य हुने गरेका छन् । वास्तवमा संघीयताको कार्यान्वयनले राष्ट्रिय एकता र अखण्डता मजबुत बनाउने अपेक्षा गरिएकोमा यसको उल्टो परिणाम देखिन थालेको छ ।

३. संघीयताको मर्म विपरीत संघ र प्रदेशहरूले आफ्नो साम्राज्य(एम्पाइअर) विस्तार गर्न खोज्दा अनावश्यक संरचना निर्माण गर्ने होडबाजी चलेको छ । यहाँ उस्तै एवं मिल्दा जुल्दा कार्यको लागि संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा संरचना निर्माण गर्न थालिएका छन् । सुरुमा शिक्षा, स्वास्थ्य, खानेपानी, सिँचाइ, महिला विकास, पशु स्वास्थ्य, कृषि विकास लगायतका अधिकांश जिल्ला स्तरीय कार्यालयहरू खारेज भई तिनले गर्दै आएका कामहरू स्थानीय तहमा हस्तान्तरण हुने अपेक्षा गरिएकोमा अहिले महिला विकासबाहेक सबैजसो जिल्ला स्थित कार्यालयहरू धमाधम व्यूतिरहेका देखिन्छन् । उता स्थानीय तहमा यिनै कार्यालयहरूले गर्ने प्रकृतिका कार्यहरू गर्नको लागि विभाग, महाशाखा, शाखाहरू समेत स्थापना भएका छन् ।

४. अधिकार क्षेत्र तथा स्रोत साधनको बाँडफाँडमा विभिन्न तहका सरकारहरूबिच विवाद देखिन थालेको छ । पछिल्लो समयमा प्रमुख जिल्ला अधिकारी तथा नेपाल प्रहरीको अधिकार एवं परिचालन सम्बन्धी चर्को बहस र विवाद यसैको ज्वलन्त उदाहरण हो ।

५. अनावश्यक संरचना निर्माण हुन पुग्दा कतिपय कार्यहरूमा आम सर्वसाधारण एवं सरोकारवालाहरूले अनावश्यक झन्झट, हैरानी तथा दोहोरोपना व्यहोर्नु परेको छ ।

६. सन्तुलित विकास गर्ने कार्य थप चुनौतीपूर्ण बनेको छ । सबै प्रदेशमा साधन, स्रोत, जनसङ्ख्या आदिको वितरण एकै किसिमको नभएकोले समग्र देशको सन्तुलित विकास गर्ने कार्य चुनौतीपूर्ण बनेको छ । कर्णाली प्रदेश विकासका प्राय: सबैजसो सूचकांकमा पछि परेको छ र अरू प्रदेशजस्तै यस प्रदेशमा विकास गर्ने कार्य निकै जटिल बनेको छ ।

७. बढ्दो अनुशासनहीन एवं सस्तो लोकप्रियतामुखी कार्यक्रमले समग्र अर्थतन्त्र तहसनहस एवं दिसाहीन हुन पुगेको छ । महालेखा परीक्षक कार्यालयको पछिल्लो लेखा परीक्षण प्रतिवेदन हेर्दा स्थानीय तहहरूमा आर्थिक अनुशासन पालना नभएको मात्र होइन आर्थिक अराजकता नै मौलाउँदै गएको देखिन्छ । कतिपय जिम्मेवार जनप्रतिनिधिले एक वर्षमा ३६५ दिनभन्दा बढी काज खटिई भ्रमण खर्च समेत लिएको देखिन्छ । नेपालले लिएको आर्थिक नीति विपरीत कतिपय स्थानीय सरकारहरूले सस्तो लोकप्रियताको लागि बस चलाउने देखि व्यापार व्यवसायमा समेत संलग्न हुन थालेको देखिन्छ भने कतिपय स्थानीय तहले भ्रष्टाचारमा जेल परेको व्यक्ति जेलबाट निस्कँदा समेत सार्वजनिक बिदा दिएर सारा जगतलाई हँसाइरहेका छन् ।

समस्या एवं चुनौती समाधानको लागि सुझाव

उपरोक्त समस्या एवं चुनौतीहरूलाई समयमै पहिचान गरी निराकरण गर्न निम्न सुझावहरू ग्रहण गर्दै अघि बढ्नु जरुरी देखिएको छ: 

१. संघीयताको मर्म अनुकूल हुने गरी मात्र सार्वजनिक संरचना निर्माण गर्ने । संघीयता अवलम्बन गरेका विश्वका अधिकांश देशहरूमा दुई तहको मात्र सरकार छ तर हामीले कुनै गम्भीर अध्ययन अनुसन्धान विना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको सरकारको व्यवस्था गरी यति सानो मुलुकमा ७६१ वटा सरकारको स्थापना गर्‍यौँ । हामीले ७५३ वटा स्थानीय तहहरूलाई स्थानीय सरकारको रूपमा स्थापना गर्ने परिकल्पना गरी सोही अनुसार सङ्गठन संरचना निर्माण गर्ने प्रयास त गर्‍यौँ तर सँगसँगै उस्तै प्रकृतिका कामका लागि संघीय र प्रादेशिक संरचना समेत स्थापना र विस्तार गर्न खोज्दैछौं । यसबाट काममा दोहरोपनामात्र देखिएको छैन, राज्यले थेग्नै नसक्ने गरी राजनीतिक र प्रशासनिक संरचना विस्तार भइरहेका छन् । तसर्थ हामीले यसतर्फ बेलैमा कठोर निर्णय लिन जरुरी छ । यसको लागि यात विश्वका धेरै देशहरूमा अभ्यास गरेजस्तै स्थानीय तहलाई छुट्टै स्थानीय सरकारको रूपमा भन्दा पनि प्रदेश अन्तर्गतका स्वायत्त र अधिकार सम्पन्न निकायको रूपमा रहने गरी दुई तहको मात्र सरकारको व्यवस्था हुने गरी संविधान नै संशोधन गरिनुपर्दछ वा प्रदेश र संघका अधिकांश जिल्ला स्तरीय कार्यालयहरू खारेज गरी तिनले गर्दै आएका कामहरू पूर्णरुपमा स्थानीय तहमा हस्तान्तरण गरिनुपर्दछ । प्रदेशले सम्पादन गर्ने कार्यका लागि जिल्ला स्तरमा प्रदेशको कार्यालय राख्नै परेमा छुट्टाछुट्टै कार्यालय स्थापना गर्नुभन्दा साबिकको जिल्ला समन्वय समितिलाई सुदृढीकरण गरी त्यसैका शाखाको रूपमा राखिनुपर्दछ । यस्तै तरिकाले संघका कार्यालयहरू जिल्ला प्रशासन कार्यालयको शाखाको रूपमा राखिनुपर्दछ ।

२. शीघ्र कर्मचारी समायोजन एवं व्यवस्थापन काय सम्पन्न गरिनुपर्दछ । हाल संघीय एवं प्रादेशिक तथा स्थानीय सेवा ऐन निर्माण नगरी समायोजन ऐन आउनु भनेको बच्चा जन्मँदा टाउको पहिला निस्कनुको सट्टा खुट्टा निस्के जस्तै हो । यसले समायोजनलाई जटिल र अन्योलग्रस्त बनाए तापनि समायोजन प्रक्रिया धेरै अघि बढिसकेकोले अप्रेसन गरेरै भए पनि बच्चा निकाले जस्तै यसलाई शीघ्र टुंगोमा पुर्‍याउनु पर्दछ र कर्मचारीहरूका वृत्ति विकासमा असर नपर्ने गरी आम कर्मचारीले उठाएका जायज मागहरू सम्बोधन गर्दै शीघ्र संघीय एवं प्रादेशिक र स्थानीय सेवा ऐन निर्माण गरिनुपर्दछ । अहिलेको समायोजन ऐनबाट कतिपय सेवा समूहका कर्मचारीलाई अन्याय भएको देखिएकोले उनीहरूलाई विशेष क्षतिपूर्ति प्राप्त हुने व्यवस्था गरिनुपर्दछ । केही सेवा, समूहका सीमित कर्मचारीहरूको स्वार्थको खातिर स्थानीय तहका प्रमुख प्रशासकीय अधिकृत संघबाटै खटाउने कार्य संघीयताको मर्म र भावना विपरीत भएकोले समयमै यसतर्फ गम्भीर भई दीर्घकालीन असर नपर्ने गरी समाधान खोजिनुपर्दछ ।

३. सबै वर्ग, क्षेत्र र समुदायका जायज मागहरू सम्बोधन हुने गरी शीघ्र संविधान संशोधन गरिनुपर्दछ । राष्ट्रिय स्वार्थ विपरीत नेपालको राष्ट्रिय एकता, अखण्डता र विभिन्न जाति, समुदाय बिचको वर्षौ पुरानो सुसम्बन्धमा खलल पर्ने अभिव्यक्ति दिने एवं क्रियाकलाप गर्ने जो सुकै व्यक्तिलाई कडा भन्दा कडा कारबाही गरिनुपर्दछ ।

४. अधिकार क्षेत्र तथा स्रोत साधनको बाँडफाँडमा विभिन्न तहका सरकारहरूबिच देखिन सक्ने विवादलाई समयै समाधान गर्न अन्तर प्रदेश परिषद्, राष्ट्रिय प्राकृतिक श्रोत तथा वित्त आयोग जस्ता संवैधानिक संरचना र निकायहरूलाई क्रियाशील बनाइनुपर्दछ । आवश्यकता अनुसार अन्य संरचना र निकायको समेत व्यवस्था गरी प्रभावकारी बनाइनुपर्दछ ।

५. संविधानमा उल्लेख गरिएका कतिपय अधिकारहरूमा अझै अस्पष्टता देखिएकोले तिनलाई सबैले एकै किसिमले बुझ्ने गरी स्पष्ट बनाइनुपर्दछ ।

६. आर्थिक, सामाजिक हरेक रूपमा पछाडि परेको स्थानीय तह र प्रदेशको विकासलाई अरू स्थानीय तह र प्रदेशको हाराहारीमा पुर्‍याउन विशेष व्यवस्था गरिनुपर्दछ । यसको लागि विशेष नीति, कानुन, योजना बजेट, कार्यक्रमका साथ विशेष अभियान थालिनुपर्दछ ।

७. नेपाल सरकारले राजनीतिक, आर्थिक, सामाजिक सांस्कृतिक हरेक क्षेत्रको लागि मार्गदर्शक नीति, कानुन, मापदण्ड निर्माण गर्ने । सबै तहका पदाधिकारी एवं कर्मचारीलाई यी विभिन्न पक्षहरूमा तालिम, प्रशिक्षणको व्यवस्था आवश्यक गरी ज्ञान, सीप, दक्षताको विकास गराउने र सकारात्मक आचरण र मनोवृत्तिको विकास गराउने ।

८. आर्थिक अनुशासन पालना गराउन र भ्रष्टाचार एवं अनियमितता रोकथाम र नियन्त्रण गर्न नियमनकारी निकायको सुदृढीकरण गरी प्रभावकारी रूपमा परिचालन गरिनुपर्दछ ।

निष्कर्ष
नेपालले जुन अपेक्षाको साथ सङ्घीय शासन प्रणालीको अवलम्बन गरेको थियो हालसम्म त्यस किसिमको परिणाम हासिल हुन नसक्दा आम जनतामा सरकारप्रति मात्र होइन यस शासन प्रणालीप्रति नै वितृष्णा सृजना हुँदै गरेकोले संघीय शासन प्रणालीको सफलतापूर्वक कार्यान्वयन गर्दै समृद्ध नेपाल र सुखी नेपाली निर्माणको यात्रातर्फ अघि बढ्न उपरोक्त सुझावहरू आत्मसात् गर्दै यसमा देखिएका समस्या, चुनौती एवं कमीकमजोरी समयै हटाउँदै र घटाउँदै अघि बढ्नु जरुरी देखिएको छ ।

संघीय शासन प्रणालीको कार्यान्वयमा देखिएका चुनौतीहरू यसरी सामना गर्दै समृद्ध नेपाल निर्माणको यात्रामा अघि बढ्न सकिन्छ ।