संघीयतामा स्थानीय सरकार र अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यास

 संघीय शासन व्यवस्थामा स्थानीय सरकार स्थानीय सरकार

नागरिकको सबैभन्दा नजिकको शासकीय प्रबन्ध हो । स्थानीय सरकारले गैरसरकारी क्षेत्र लगायत गैरनाफामूलक क्षेत्रलाई परिचालन गर्दै सेवा प्रवाहलाई चुस्त र सहज बनाउने सुविधा प्राप्त गरेको हुन्छ । यसबाट सुविधा वञ्चित समूहहरूलाई प्रत्यक्ष फाईदा पुग्ने सम्भावना बढ्दछ । तसर्थ स्थानीय सरकारको संरचनामा स्थानीय विविधता झल्किने विधि सुनिश्चित गर्नु पर्दछ । संघीय व्यवस्थामा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका ईकाईहरू बीच राज्य अधिकारको बाँडफाँडको विषय निकै महत्वपूणर् हुन्छ । स्थानीय सरकारलाई प्रदेश/राज्य अन्तर्गतका ईकाईका रूपमा विकास गर्ने वा संविधानतः सार्वभौम र अधिकार सम्पन्न ईकाईको रूपमा विकास गर्ने भन्ने विषय सम्बन्धित देशको राजनैतिक सिद्धान्त, दृष्टिकोण र सहमतिको विषय हो । राज्य शक्ति र स्रोतको वितरण के कति मात्रामा कुन ढंगले भएको छ भन्ने अध्ययनबाट सम्बन्धित मुलुकको स्थानीय सरकारको स्थिती आँकलन गर्न सकिन्छ । विश्वका अधिकांश संघीय मुलुकहरूमा संघीय, राज्य/प्रदेश र स्थानीय गरी ३ तहका सरकार रहेको देखिन्छ तर स्थानीय सरकारको स्थान र भूमिका भने मुलुकपिच्छे फरक फरक भएको पाईन्छ । केही मुलुकमा स्थानीय सरकारलाई संवैधानिक रूपमा स्वायत्त ‘सरकार’ कै रूपमा मान्यता दिईएको छ भने कुनै मुलुकका स्थानीय सरकारहरू राज्य/प्रदेश सरकारको क्षेत्राधिकार भित्र पर्ने गरी व्यवस्थित गरेको देखिन्छ । जस्तोसुकै तौरतरिकाबाट गठन गरिएको भएपनि संघीय मुलुकहरूमा स्थानीय सरकारको शासकीय भूमिका क्रमशः बढ्दो छ । संघीय शासकीय प्रबन्ध गर्दा स्थानीय सरकारलाई संवैधानिक मान्यता दिने प्रचलन बढिरहेको छ ।

आधुनिक समयको पहिलो संघीय संविधान The Constitution of United States 1787 ले स्थानीय सरकारको अवधारणा समावेश गरेको थिएन । सन् १८४८ मा जारी गरिएको स्विडेनको संविधानमा पनि स्थानीय सरकार समावेश गरिएको थिएन । तर सन् १८६७ मा जारी भएको क्यानडाको संविधानले स्थानीय सरकारलाई प्रदेशको क्षेत्राधिकार अन्तर्गत समावेश गरेको पाईन्छ । दोस्रो विश्वयुद्ध पश्चात् मात्र धेरै मुलुकका संघीय संरचनामा स्वशासित स्थानीय सरकारका अवधारणाहरू समावेश गर्न थालेको देखिन्छ । सन् १९४९ मा जारी भएको जर्मनीको संविधान, सन् १९७८ मा जारी भएको स्पेनको संविधान, सन् १९८८ मा जारी भएको ब्राजिलको संविधान र सन् १९९२ को भारतको संविधानको ७३ औं र ७४ औं संशोधनले क्रमशः स्थानीय सरकारमा लोकतन्त्र र विकासका मामलामा स्वशासनलाई बढावा दिँदै आएको पाईन्छ । यसै क्रममा सन् १९९६ मा जारी भएको दक्षिण अफ्रिकाको संविधानले स्थानीय स्वशासनको अवधारणालाई नवीन रूपमा समावेश गरेको छ । हालैका समयमा स्थानीय सेवाको प्रबन्धमा स्थानीय सरकारको भूमिका क्रमशः बढाउँदै लगेको पाईन्छ । स्थानीय सत्तालाई आर्थिक वृद्धि र विकासको इञ्जिनकै रूपमा लिई बढीभन्दा बढी कार्यहरू उनीहरूको क्षेत्राधिकारमा पार्ने प्रवृत्ति पनि बढेको छ । यसरी अधिकार र जिम्मेवारीका क्षेत्र बढ्दै जाँदा त्यस्ता कार्य सञ्चालनका लागि वित्त प्रबन्धको चुनौती पनि सँगसँगै आईपर्ने गर्छ । त्यति मात्र नभएर यसले अन्तरसरकारी सम्बन्धलाई जटिल बनाउने हुँदा सरकार-सरकार बीचको सहकार्य र समन्वयको पाटो पनि स्वतः जटिल बन्न गएको छ ।

अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासहरू 

 विश्वमा हाल नेपाल सहित २८ वटा मुलुकहरूमा संघीय शासन पद्धति अवलम्बन गरिएको छ । जसमध्ये प्रतिनिधिमूलक रूपमा विश्वका आधा जति संघीय मुलुकका संविधानमा भएका स्थानीय सरकार सम्बन्धी व्यवस्थालाई सारभूत रूपमा तल उल्लेख गरिएको छ ।

1.       बेल्जियम : बेल्जियमको संघीय संरचनामा ३ क्षेत्र तथा फ्लेमिश, फ्रेन्च र जर्मन गरी ३ ‘भाषिक समुदाय’ नाम गरेका स्थानीय सरकारहरू रहेका छन् । सो देशको संविधानको धारा १२७ ले फ्लेमिश र फ्रेन्च समुदायका संसदका व्यवस्थापकीय अधिकार क्षेत्र तोकेको छ । त्यस्तै धारा १३० ले जर्मन भाषा बोल्ने समुदायको संसदका व्यवस्थापकीय अधिकार क्षेत्र उल्लेख गरेको छ । जसमा मुख्यतः सांस्कृतिक विषयहरू, व्यक्ति-सम्बन्धित विषयहरू, शिक्षा (अनिवार्य शिक्षाको सीमा, स्तर निर्धारण र पेन्सन स्कीम बाहेक), शिक्षाको माध्यम-भाषा सम्बन्धी विषय, समुदाय बीच सहकार्य साथै अन्तर्राष्ट्रिय समन्वय तथा केही विषयमा सन्धीसम्झौता समेत गर्नसक्ने विषय जस्ता अधिकारहरु पर्दछन् ।

2.       ब्राजिल : ब्राजिलको संघीय संरचनामा २६ राज्य, संघीय जिल्ला तथा काउन्टीहरू रहेका छन् । ब्राजिलको संविधानको धारा ३० ले काउन्टीहरूलाई स्थानीय चासोका विषयमा कानून तर्जुमा, जिल्लाको सिर्जना, व्यवस्थापन र खारेजी, पूर्वप्राथमिक विद्यालयका कार्यक्रम सञ्चालन, स्वास्थ्य सेवा, स्थानीय ऐतिहासिक तथा सांस्कृतिक स्थलहरूको संरक्षण, संवद्र्धन लगायतका क्षेत्राधिकार प्रदान गरेको छ ।

3.       भारत : भारतको संघीय संरचनामा २८ राज्य, ७ यूनियन टेरिटरी र स्थानीय तहका निकायहरू (पञ्चायत तथा नगरपालिका) रहेका छन् । भारतको संविधानको धारा द्दद्धघन् र धारा द्दद्धघध् मा क्रमशः पञ्चायत तथा नगरपालिकाका काम, कर्तव्य तथा अधिकारहरू उल्लेख गरिएको छ । पञ्चायतको अधिकारक्षेत्रहरू संविधानको अनुसूची ११ मा र नगरपालिकाका अधिकारक्षेत्रहरू अनुसूची १२ मा उल्लेख गरिएको छ । उक्त अधिकारको प्रयोग प्रदेशले निर्माण गरिदिएको कानून अनुसार कार्यान्वयन गर्ने विषय उल्लेख गरिएबाट भारतमा स्थानीय ईकाईहरूलाई निकै सीमित व्यवस्थापकीय अधिकार मात्र दिईएको पाईन्छ । यस्ता अधिकार क्षेत्रहरु पञ्चायतका अधिकार क्षेत्र र नगरपालिकाका अधिकार क्षेत्र अलग अलग रुपमा उल्लेख छ । पञ्चायतका अधिकार क्षेत्र अन्तर्गत कृषि, भूमीसुधार, भूसंरक्षण, साना सिँचाइ, जल व्यवस्थापन र जलाधार विकास, पशुपालन तथा कुखुरापालन, माछापालन, सामुदायिक वन, वन पैदावार, साना उद्योग, ग्रामिण उद्योग, खानेपानी, इन्धन, सडक, कल्भर्ट, पुल, सञ्चारका माध्यम, ग्रामीण विद्युतीकरण र विद्युत लाईन वितरण, गरिबी निवारण कार्यक्रम, शिक्षा (प्राथमिक र माध्यमिक शिक्षा), व्यवसायिक शिक्षा र प्राविधिक तालिम, प्रौढ शिक्षा, अनौपचारिक शिक्षा, पुस्तकालय व्यवस्थापन, सांस्कृतिक क्रियाकलापहरू, स्वास्थ्य र सरसफाइ, अस्पताल, स्वास्थ्य केन्द्र, महिला तथा बालविकास, समाज कल्याण, सामाजिक रूपले कमजोर र पछि परेकाहरूको संरक्षण र भलाई, सार्वजनिक वितरण प्रणाली, सामुदायिक सम्पत्तिको संरक्षण र संवद्र्धन जस्ता विषयहरु पर्दछन् भने नगरपालिकाका अधिकार क्षेत्र अन्तर्गत शहरी योजना, भू-उपयोग नियमन र भवन निर्माण, सामाजिक आर्थिक विकासको योजना, सडक र पुल, खानेपानी, सार्वजनिक स्वास्थ्य र सरसफाइ एवं फोहर व्यवस्थापन, आगलागी नियन्त्रण सेवा, शहरी वन तथा वातावरण संरक्षण, सामाजिक रूपले कमजोर र पछि परेकाहरूको संरक्षण र भलाई, शहरी गरिबी निवारण, पार्क, बगैंचा, खेलमैदान, सांस्कृतिक, शैक्षिक तथा मनोरञ्जनात्मक क्रियाकलापहरू, शव व्यवस्थापन, छाडा पशु नियन्त्रण, पञ्जिकरण र सामाजिक सुरक्षा, बसपार्क लगायतका सार्वजनिक सेवा, बधशाला नियमन जस्ता विषयहरु पर्दछन् ।

4.       दक्षिण अफ्रिका: ९ प्रदेश, ८ महानगर, ४४ जिल्ला, २०५ स्थानीय नगरपालिका सहितको संघीय संरचना रहेको दक्षिण अफ्रिकाको संविधानको धारा ४३ मा स्थानीय तहको सरकारको व्यवस्थापकीय अधिकार नगर परिषद्हरूमा रहने विषय उल्लेख गरेको छ । त्यस्तै धारा १५६ मा उल्लेख भए अनुसार नगरपालिकाको अधिकारक्षेत्रका विषयहरूमा वायू प्रदुषण, भवन नियमन, शिशु स्याहार सेवा, विद्युत र ग्यास, आगलागी नियन्त्रण सेवा, स्थानीय पर्यटन, एयरपोर्ट, नगर योजना, नगर स्वास्थ्य सेवा, नगर सार्वजनिक यातायात, सार्वजनिक निर्माण कार्य, आधिवेहरी व्यवस्थापन, व्यापार नियमन, खानेपानी तथा सरसफाइ सेवा, फोहरमैला व्यवस्थापन लगायतका प्रावधानहरु अनुसूची-४ को भाग (ख) मा उल्लेख छन् । त्यसै गरी अनुसूची ५ को भाग (ख) मा समुद्रतट तथा मनोरन्जन सुविधाहरू, सार्वजनिक स्थलमा विज्ञापन, शव व्यवस्थापन, प्रदुषण व्यवस्थापन, मदिराजन्य पदार्थ बिक्री नियमन र नियन्त्रण, कुकर लाईसेन्स व्यवस्थापन, स्थानीय खेलकुद, नगर पार्क र मनोरन्जनस्थल, सार्वजनिक स्थलहरू, सडक व्यापार, सडक बत्ती, ट्राफिक र पार्किङ जस्ता अधिकारहरु उल्लेख गरिएको छ ।

5.       दक्षिणी सुडान : दक्षिणी सुडानको संघीय शासन व्यवस्था अन्तर्गत २८ वटा दक्षिणी सुडानको संघीय शासन व्यवस्था अन्तर्गत २८ वटा राज्य तथा अन्य स्थानीय सरकारहरू रहेका छन् । यस देशको संविधानको अनुसूची ख मा उल्लेखित राज्यका अधिकार अन्तर्गत नं. ३ मा स्थानीय सरकार भनी समावेश गरिएको हुँदा स्थानीय सरकारहरू सम्बन्धित राज्यको अधीनमा रहने प्रष्ट छ । सो संविधानको धारा १६६ मा स्थानीय सरकारका अधिकार तथा दायित्वहरू उल्लेख गरिएको छ । जसमध्ये मुख्य अधिकारहरु स्वायत्त शासनलाई प्रवद्र्धन गर्ने र शान्ति सुव्यवस्था कायम गर्ने कार्यमा स्थानीय जनता तथा समुदायको सहभागीता वृद्धि गर्ने, लोकतान्त्रिक, पारदर्शी तथा जिम्मेवार र जवाफदेही स्थानीय शासन प्रवद्र्धन गर्ने, नागरिक शिक्षा, स्थानीय सामाजिक तथा आर्थिक विकास, स्थानीय स्रोत तथा साधनको परिचालन, स्वास्थ्य तथा शिक्षा सेवाको दिगो परिचालनको सुनिश्चितता, स्थानीय सरकारमा लैंगिक मूलप्रवाहीकरण, परम्परा प्रदत्त अधिकार र सामाजिक कानूनको पहिचान सुनिश्चित गर्दै त्यस्ता कानून तथा अधिकारलाई स्थानीय सरकारको पद्धतिमा समावेश गर्ने, स्थानीय जनशक्ति विकास, सम्बन्धित राज्य-कानून अनुरूप राजस्व परिचालनको अधिकार रहने छन् । स्मरण रहोस, यी अधिकारहरू आफैंले कानून तर्जुमा गरेर नभई सम्बन्धित राज्य कानून अनुसार स्थानीय सरकारले प्रयोग गर्दछन् ।

6.       स्वीजरल्याण्ड : स्वीजरल्याण्डको संघीय संरचना अन्तर्गत संघीय ईकाईहरूका अलावा २६ वटा क्यान्टनहरू रहेका छन् । अन्य देशका संविधानले राज्यका विषयगत अधिकारहरूलाई अलग अलग धारामा व्यवस्थित गरी संघ वा क्यान्टन कसको अधिकार के ? भनी उल्लेख गरिएको छ । संविधानको धारा ६२ मा विद्यालय शिक्षा, धारा ६९ मा संस्कृति, धारा ७८ मा प्राकृतिक एवं सांस्कृतिक सम्पदाहरूको संरक्षण सम्बन्धी अधिकारहरू व्यवस्थित गरी उक्त तीनवटै विषयगत क्षेत्रको दायित्व क्यान्टनलाई दिईएको छ । संविधानमा उल्लेख भए अनुसार विद्यालय शिक्षा अन्तर्गत विद्यालय शिक्षाको पद्धति स्थापना गर्न जिम्मेवारी क्यान्टनहरूको रहने, प्रत्येक बालबालिकालाई आधारभूत शिक्षाको पर्याप्त अवसर उपलब्ध भएको सुनिश्चित गर्ने, बालबालिका तथा फरक क्षमता भएका २० वर्षसम्मका युवाहरूको शिक्षाको आवश्यकता पर्याप्त रूपमा सम्बोधन भएको सुनिश्चित गर्ने, विद्यालय शिक्षाको राष्ट्रिय समकक्षता सुनिश्चित गर्न आवश्यक गुणस्तर कायम गर्ने, शैक्षिक वर्षको नियमन, विद्यालय शिक्षासम्बन्धी संघीय कानून तर्जुमा प्रक्रियामा क्यान्टनहरू सहभागी भै आफूलाई प्राप्त अधिकारमा सकारात्मक प्रभाव पर्ने गरी सुझाव दिने क्यान्टनका अधिकार उल्लेख गरिएको छ । त्यसै गरी संस्कृतितर्फ सम्पूणर् सांस्कृतिक विषयहरू क्यान्टनको अधिकारक्षेत्र भित्र पर्ने र सम्पदा संरक्षणतर्फ प्राकृतिक तथा सांस्कृतिक सम्पदाको संरक्षण सम्बन्धी विषयहरू क्यान्टनको अधिकारक्षेत्र भित्र पर्नेछन् ।

7.       भेनेजुएला : २३ राज्य, १ राजधानी जिल्ला, १ संघीय क्षेत्र तथा ३३५ नगरपालिका रहेको भेनेजुयलाको संघीय संरचनामा नगरपालिकाहरू स्थानीय सरकारका रूपमा रहेका छन् । सो देशको संविधानको धारा १६८ मा नगरपालिकाको निर्वाचन, अधिकारक्षेत्रका विषयमा कार्यसम्पादन गर्न र राजस्व परिचालनमा नगरपालिका स्वायत्त रहने भनी उल्लेख गरिएको छ । नगरपालिकाको व्यवस्थापकीय अधिकार सम्बन्धित नगर परिषद्मा निहीत रहने विषय संविधानको धारा १७५ मा उल्लेख गरिएको छ । भेनेजुएलाको संविधानको धारा १७८ अनुसार नगरपालिकाको अधिकारक्षेत्र अन्तर्गत नगर योजना, ऐतिहासिक सम्पदा, बस्ती योजना, स्थानीय पर्यटन, पार्क, बगैंचा, मनोरन्जन स्थल, शहरी सडक, ट्राफिक व्यवस्थापन, शहरी यातायात सेवा, सार्वजनिक स्थलमा विज्ञापन व्यवस्थापन, वातावरण संरक्षण र वातावरणीय सरसफाइ, शहरी सरसफाइ तथा फोहरमैला व्यवस्थापन, प्राथमिक स्वास्थ्य सेवा, पूर्व प्राथमिक शिक्षा, संस्कृति र खेलकुद, पिउने पानी सेवा, घरायसी उर्जाको रूपमा विद्युत, ग्यासको व्यवस्थापन, शव व्यवस्थापन, स्थानीय अदालत र नगर प्रहरी सेवा लगायतका विषयहरू रहेका छन् ।

8.       पाकिस्तान : ४ प्रदेश, २ स्वायत्त क्षेत्र, २ टेरिटोरी तथा स्थानीय सरकारहरू रहेको पाकिस्तानको संघीय संरचनामा स्थानीय सरकार भन्दा पनि स्थानीय स्वायत्त शासनको अवधारणा ल्याईएको छ । पाकिस्तानको संविधानको धारा ज्ञद्धण्ब् ले हरेक प्रदेशले कानून बनाई आफू अन्तर्गत स्थानीय सरकारहरू स्थापना गर्न र ती संरचनालाई सम्बन्धित प्रदेशले नै राजनैतिक, प्रशासनिक एवम् वित्तीय अधिकार निक्षेपण गर्न सक्ने भनी उल्लेख गरेको छ ।

9.       रूस :  रूसको संघीय संरचना अन्तर्गत ४६ ओब्लास्त, २२ रिपब्लिक्स, ९ क्राईस, ४ स्वायत्त ओक्रुग, ३ संघीय शहर, १ स्वायत्त ओब्लास्त तथा विभिन्न स्थानीय ईकाईहरू रहेका छन् । रूसको संविधानको धारा १३२ को उपधारा १ मा स्थानीय स्वायत्त निकायहरूले स्वतन्त्र रूपमा नगरपालिकाको सम्पत्ति व्यवस्थापन गर्न, स्थानीय बजेट पारित गर्न, स्थानीय करका दर निर्धारण गरी लागू गर्न र स्थानीय सुव्यवस्था कायम गर्न आवश्यक कार्य गर्न सक्ने विषय उल्लेख गरिएको छ । सोही धाराको उपधारा २ मा स्वायत्त शासनका ईकाईहरूलाई माथिल्ला निकायहरूले कानून बनाई थप राज्यशक्ति प्रत्यायोजन गर्न सक्ने समेत उल्लेख गरिएको छ ।

10.   अर्जेन्टिना :  अर्जेन्टिनाको संघीय राज्य संरचनामा २३ प्रदेश र १ स्वायत्त शहर (व्यूनस आयर्स) रहेका छन् । उक्त देशको संविधानको धारा १२२ अनुसार हरेक प्रदेशले आफ्ना स्थानीय निकायहरू स्थापना गर्न र तिनी उपर शासन गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ । संविधानतः स्थानीय सरकार गठन गरिएको छैन ।

11.   अस्ट्रेलिया :  ६ राज्य, ३ संघीय टेरिटोरी र ७ वाह्य टेरिटोरी सहितको संघीय संरचना रहेको अष्ट्रेलियाको संविधानमा स्थानीय सरकारका लागि राज्यशक्तिको बाँडफाँड गरिएको छैन । राज्यहरूले आ-आफ्ना स्थानीय निकाय गठन गरी व्यवस्थित गर्न सक्ने र कानूनतः अधिकार निक्षेपण गर्नसक्ने प्रबन्ध गरिएको छ ।

अष्ट्रिया : अष्ट्रियाको राज्य संरचनामा ९ प्रदेश (ल्याण्डर), ९५ जिल्ला (बिर्जक) हरू रहेका छन् । प्रदेश अन्तर्गत रहेका जिल्लाहरूलाई व्यवस्थापकीय अधिकारहरू प्रदान गरिएको छैन । ल्याण्डरले तर्जुमा गरेका कानूनहरूको कार्यान्वयन गर्ने प्रशासकीय ईकाईको रूपमा स्थानीय सरकारले कार्य