नेपालमा संघीयता (Federalism) , राज्य शक्तिको वाँडफाँड र स्थानीय तहको अधिकारहरु

संघीयता

   एउटै राजनीतिक पद्धति भित्र एकभन्दा बढी शासकीय ईकाई (सरकार) हरू मार्फत मुलुक सञ्चालन गर्ने विधि संघीयता हो । यस्तो व्यवस्थामा एक मुलुकमा एउटा केन्द्रीय/संघीय सरकार र त्यससँगै अन्य क्षेत्रीय/स्थानीय सरकारहरू सञ्चालनमा रहेका हुन्छन्, जसलाई कहीँ प्रदेश, कहीँ राज्य, कहीँ क्यान्टोन, कहीँ टेरिटोरी, कहीँ उप-ईकाई-सरकार, कहीँ ल्याण्डर वा यस्तै अन्य नामहरू दिईएको पाईन्छ । एकात्मक शासन व्यवस्था अन्तर्गत गरिने अधिकार (निक्षेपण devolution ) भन्दा संघीयता आधारभूत रूपमै भिन्न छ । निक्षेपित शासन व्यवस्थामा निक्षेपित ईकाईहरू विभिन्न विधि, प्रबन्ध र प्रक्रियाबाट अधिकार दिने निकायको मातहतमा राखिएका हुन्छन् । तर संघीय शासन व्यवस्थामा संघीय तथा अन्य क्षेत्रीय सरकारहरू संविधानले प्रदान गरेको अधिकारको प्रयोगमा सार्वभौम हुन्छन्, एक शासकीय ईकाई अर्को कुनै ईकाईको मातहतमा हुँदैन ।

     संघीयतामा शासन गर्ने अधिकार संविधानतः विभिन्न सरकारहरूबीच विभाजन गरिएको हुन्छ । तोकिएको कुनै सरकारले एकाङ्की रूपमा प्रयोग गर्ने गरी कुनै अधिकारको व्यवस्था गरिएको हुन्छ भने कुनै अधिकार एकभन्दा बढी सरकारहरूले समवर्ती रूपमा प्रयोग गर्ने गरी बाँडफाँड गरिएको हुन्छ । केही मुलुकका संघीयतामा संघका सबै सरकारहरूलाई एकै खालका अधिकार दिईएको पाईन्छ भने केही मुलुकहरूमा विभिन्न संघीय सदस्य सरकारहरूलाई फरक फरक विषय क्षेत्रगत अधिकारहरू दिईएको पाईन्छ ।

   संघीयताको पक्षमा स् स्ट्यानफोर्ड विश्वविद्यालयको दर्शनशास्त्रीय ईन्साइक्लोपिडियाले ‘संघीयता किन भन्ने सम्बन्धमा विश्व बौद्धिक बजारमा मुख्यतः निम्न दुई खालका विचारधारा विद्यमान छन् भनी उल्लेख गरेको छ ।

पहिलो विचारधाराः छुट्टाछुट्टै राज्यहरू सञ्चालन गर्नुभन्दा सिङ्गो संघीय शासन व्यवस्था अन्तर्गत सम्मिलन हुनु बेस हुन्छ । यो विचारधारा एक भन्दाबढी साविकका सार्वभौम मुलुकहरू संघीय राज्यमा सम्मिलन वा रूपान्तरण हुने प्रक्रियासँग सम्बन्धित छ । यसका पक्षमा मुख्यतः निम्न तर्कहरू अघि सार्ने गरिन्छ ।

1.       संघीयताले युद्ध रोकेर वा युद्धको डर भगाएर शान्ति प्रवद्र्धन गर्दछ ।

2.       राज्य राज्य बीच विभिन्न व्यापार-अवरोध हटाएर Economics of Scale मार्फत अन्तर्राष्ट्रिय व्यापारमा ठूलो शक्ति बनेर आर्थिक समृद्धि प्रर्वधन गर्न सघाउ पुग्छ ।

3.       क्षेत्रीय सरकारहरूले गर्ने विभेदहरू रोक्न संघीय र केन्द्रीय ईकाईले हस्तक्षेप गर्न सक्ने हुनाले व्यक्ति तथा अल्पसंख्यक समुदायहरूको हक अधिकार संरक्षण गर्न सघाउ पुग्दछ । हरेक संघीय ईकाईलाई नीति निर्माणको सर्वाधिकार रहने हुँदा साविकका सार्वभौम (खास गरी साना) राज्यहरूको राजनैतिक प्रभुत्व स्थापित गर्न सघाउ पुग्दछ ।

4.       संघीयताले सहकारीता, सहभागीता र सहअस्तित्व प्रवर्धन गर्दछ ।

दोस्रो विचारधाराः एकात्मक शासन व्यवस्था भन्दा संघीय शासन व्यवस्था निम्न कारणले बेस हुन्छ ः यो विचारधारा साविकमा संघीय शासन व्यवस्था अङ्गालेको कुनै मुलुक अब संघीय शासन व्यवस्थामा रूपान्तरित हुने प्रक्रियासँग सम्बन्धित छ । यसको पक्षमा सामान्यतः निम्न तर्कहरू पेश गर्ने गरिन्छ । एकात्मक केन्द्रीय निकायले अल्पसंख्यकहरूलाई थिचोमिचो गर्नसक्ने हुँदा संघीय व्यवस्था मार्फत उनीहरूका अधिकार सुरक्षित गर्न सघाउ पुग्दछ । त्यस्तै संघीय व्यवस्थामा गरिने अन्तरनिर्भर व्यवस्था Interlocking Arrangements हरूले केन्द्रीय निणर्य पद्धतीमा प्रभाव पार्नेगरी सदस्य सरकारहरूलाई अधिकार सम्पन्न वनाईएको हुन्छ ।

1.       अल्पसंख्यक संस्कृति, भाषा, धर्म आदिको संरक्षण र स्वायत्तताको संघीय शासन व्यवस्थाले प्रवद्र्धन गर्न सक्दछ ।

2.       संघीय व्यवस्थाले सार्वजनिक निणर्य प्रक्रियामा नागरिक सहभागीता प्रवद्र्धन गर्दछ ।

3.       भौगोलिक, भाषिक, सांस्कृतिक, धार्मिक विविधताले सिर्जना गर्ने एचभाभचभलअभ हरूको विविधतालाई अलग-अलग सरकारहरूले सहज रूपमा सम्बोधन गर्न सक्छन् ।

4.       जातीय, सांस्कृतिक, भाषिक (आदि) अल्पसंख्यकहरूको आवश्यकता सम्बोधन गर्न क्षेत्रीय सरकारहरू थप प्रभावकारी हुन्छन् ।

5.       एउटा क्षेत्रमा रहेका एकल स्वार्थसमूहको संरक्षण/संवद्र्धनमा सघाउ पुर्‍याउने मात्र नभएर एक क्षेत्रबाट अर्को क्षेत्रमा बसाइँसराइ गरेर समान विशेषता भएका समूह रहेको भौगोलिक समूह territorial cluster निर्माण हुने प्रक्रियालाई प्रवर्धनन गर्दै संघीयताले absent economics of scale या  externalities को समस्या समाधानमा सघाउ पुग्दछ ।

 

नेपालको राज्यशक्तिको बाँडफाँड र स्थानीय तहको अधिकार

नेपालको संविधानको धारा ५६ मा नेपाल राज्यको संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने र राज्यशक्तिको प्रयोग यी तीनै तहले संविधान तथा कानून बमोजिम गर्नेछन् भनी उल्लेख गरिएको छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तीनै तहका एकाङ्की अधिकार exclusive rights को सूची संविधानको अनुसूची ५, अनुसूची ६ र अनुसूची ८ मा क्रमशः उल्लेख गरिएको छ । त्यस्तै अनुसूची ७ मा संघ र प्रदेशका साझा अधिकार तथा अनुसूची ९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका साझा अधिकारहरू उल्लेखित छन् । संविधानका विभिन्न अनुसूचीहरूमा उल्लेखित उक्त अधिकारको प्रयोगको विधि समेत विश्वका अन्य संविधानमा भन्दा फरक र अग्रगामी ढंगले व्यवस्था गरेको देखिन्छ । धारा ५७ को उपधारामा तीनवटै तहका आ-आफ्ना अधिकारको प्रयोग सम्बन्धित तह आफैंले निर्माण गरेको कानून बमोजिम प्रयोग हुने भनी किटानी रूपमा लेखिएको छ । यसरी हेर्दा, अनुसुची ५ का अधिकार संघले आफ्नो कानून आफैंले बनाई प्रयोग गर्छ । अनुसूची ६ का अधिकार प्रदेशहरूले आफ्नो कानून आफैंले तर्जुमा गरी प्रयोग गर्छन् ।

त्यस्तै, अनुसूची ८ का अधिकार देशभरका स्थानीय तह हरेकले आफ्नो कानून आफंैले तर्जुमा गरी प्रयोग गर्ने गरी प्रबन्ध गरिएको छ । अनुसूची ७ र ९ मा उल्लेखित साझा Concurrent अधिकारसूचीको प्रयोगमा भने क्रमशः संघ, प्रदेश र स्थानीय तह अभिभावी prevailing  हुने गरी धारा ५७ को उपधारा ६ र ७ मा उल्लेख गरिएको छ । नेपालमा स्थानीय सरकारका अधिकार नेपालको संविधानको धारा ५६ को उपधारा ४ ले स्थानीय तह अन्तर्गत गाउँपालिका, नगरपालिका र जिल्ला सभा रहने व्यवस्था गरेको छ । तर, संविधानकै भाग १८ (धारा २२१ ) ले स्थानीय तहको व्यवस्थापकीय अधिकार अर्थात् अनुसूची ८ र ९ का विषयमा आफ्नो कानून आफैंले तर्जुमा गर्ने अधिकार गाउँ सभा र नगर सभामा मात्र निहीत हुने भनी उल्लेख गरेबाट जिल्ला सभामा कुनैपनि व्यवस्थापकीय अधिकार रहेको देखिन्न । स्थानीय तहका ईकाईहरू गाउँपालिका र नगरपालिकाहरू अनुसूची ८ को मामिलामा पूणर्रूपमा व्यवस्थापकीय अधिकार सम्पन्न रहेका छन् ।

अनुसूची ८ मा उल्लेखित स्थानीय तहका अधिकारहरू

१. नगर प्रहरी

२. सहकारी संस्था

३. एफ.एम. सञ्चालन

४. स्थानीय कर (सम्पत्ति कर, घर बहाल कर, घरजग्गा रजिष्ट्रेशन शुल्क, सवारी साधन कर), सेवा शुल्क दस्तुर, पर्यटन शुल्क, विज्ञापन कर, व्यवसाय कर, भूमिकर (मालपोत), दण्ड जरिवाना, मनोरञ्जन कर, मालपोत सङ्कलन

५. स्थानीय सेवाको व्यवस्थापन

६. स्थानीय तथ्याङ्क र अभिलेख संकलन

७. स्थानीय स्तरका विकास आयोजना तथा परियोजनाहरू

८. आधारभूत र माध्यमिक शिक्षा

९. आधारभूत स्वास्थ्य र सरसफाइ

१०. स्थानीय बजार व्यवस्थापन, वातावरण संरक्षण र जैविक विविधता

११. स्थानीय सडक, ग्रामिण सडक, कृषि सडक, सिँचाइ

१२. गाउँसभा, नगरसभा, जिल्लासभा, स्थानीय अदालत, मेलमिलाप र मध्यस्थताको व्यवस्थापन 

१३. स्थानीय अभिलेख व्यवस्थापन

१४. घर, जग्गाधनी पूर्जा वितरण

१५. कृषि तथा पशुपालन, कृषि उत्पादन व्यवस्थापन, पशु स्वास्थ्य, सहकारी

१६. जेष्ठ नागरिक, अपांगता भएका व्यक्ति र अशक्तहरूको व्यवस्थापन

१७. बेरोजगारको तथ्याङ्क संकलन

१८. कृषि प्रसारको व्यवस्थापन, सञ्चालन र नियन्त्रण

१९. खानेपानी, साना जलविद्युत आयोजना, वैकल्पिक उर्जा

२०. विपद् व्यवस्थापन

२१. जलाधार, वन्यजन्तु, खानी तथा खनिज पदार्थको संरक्षण

२२. भाषा, संस्कृति र ललितकलाको संरक्षण र विकास

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका साझा अधिकारहरू (अनुसूची ९)

१. सहकारी

२. शिक्षा, खेलकूद र पत्रपत्रिका

३. स्वास्थ्य

४. कृषि

५. विद्युत, खानेपानी, सिँचाइ जस्ता सेवाहरू

६. सेवाशुल्क, दस्तुर, दण्ड जरिवाना तथा प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त रोयल्टी, पर्यटन शुल्क ७. वन जङ्गल, वन्यजन्तु, चराचुरूङ्गी, जल उपयोग, वातावरण, पर्यावरण तथा जैविक विविधता

८. खानी तथा खनिज

९. विपद व्यवस्थापन

१०. सामाजिक सुरक्षा र गरिबी निवारण

११. व्यक्तिगत घटना, जन्म, मृत्यु, विवाह र तथ्याङ्क

१२. पुरातत्व, प्राचीन स्मारक संग्रहालय

१३. सुकुम्बासी व्यवस्थापन

१४.प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त रोयल्टी

१५. सवारी साधन अनुमती

स्थानीय तहले आफ्नो अधिकारभित्र ( अनुसूची ८ का सबै र अनुसूची ९ बाट आफ्नो भागमा पर्ने अधिकार ) को आर्थिक अधिकार सम्बन्धी विषयमा कानून बनाउने, वार्षिक बजेट बनाउने, निणर्य गर्ने, नीति तथा योजना तयार गर्ने र त्यसको कार्यान्वयन गर्ने अधिकार संविधानको धारा ५९ मार्फत प्राप्त गरेको छ । स्थानीय तहले आफ्नो अधिकारक्षेत्र भित्रको विषयमा कर लगाउन र ती स्रोतहरूबाट राजस्व उठाउन सक्ने व्यवस्था धारा ६० मा गरिएको छ । त्यस्तै, नेपाल सरकार (संघ) ले संकलन गरेको राजस्व स्थानीय तहलाई न्यायोचित वितरण गर्ने व्यवस्था मिलाउनुपर्ने बाध्यात्मक व्यवस्था धारा ६० को उपधारा (२) मा गरिएको छ । करका स्रोत र दायराको आधारमा विचार गर्दा कर परिचालनको अधिकांश अधिकार संघमा राखिएको छ, तर संकलित करको रकम तीनवटै तहका शासकीय ईकाईहरूलाई न्यायोचित वितरण गर्ने व्यवस्था गरिएको छ । यसर्थ स्थानीय तहमा राजस्वका स्रोत कम भए तापनि स्थानीय तहलाई आनुपातिक रूपले वित्तीय स्रोत हस्तान्तरण हुने उक्त व्यवस्थाबाट संविधानप्रदत्त अधिकारको प्रयोगका लागि स्थानीय तहमा बजेट अभाव नहुने गरी वित्तीय स्थानान्तरण हुने विश्वास गर्न सकिन्छ । यसरी वित्तीय स्थानान्तरणको प्रबन्ध गर्न राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग नामक संवैधानिक निकाय (जुन कुनै पनि संघीय सदस्य ईकाईको मातहतमा हुँदैन) को व्यवस्था गरिनु अर्को सकारात्मक पक्ष हो ।

स्थानीय तहमा राज्यशक्तिको पृथकीकरण

स्थानीय तहको कार्यकारिणी अधिकार गाउँ कार्यपालिका वा नगरकार्यपालिकामा र व्यवस्थापकीय अधिकार गाउँसभा वा नगरसभामा रहने गरी नेपालको संविधानको धारा २१४ र धारा २२१ मा क्रमशः उल्लेख गरिएको छ । विचारणीय विषय के छ भने, स्थानीय कार्यपालिका र स्थानीय व्यवस्थापिकाको गठन गर्दा एउटै व्यक्ति एकै समयमा कार्यपालिका र व्यवस्थापिकामा सदस्य रहने देखिन्छ । त्यस्तै स्थानीय न्यायपालिका (न्यायिक समिति) का सदस्यहरू समेत स्थानीय व्यवस्थापिकाकै सदस्यहरू मध्येबाट रहने गरी व्यवस्था गरिएकोले स्थानीय तहको संरचनामा शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त लागू भएको देखिन्न । यसले भावी दिनमा समस्या निम्त्याउला वा ननिम्त्याउला भन्ने विषयमा स्थानीय तह पूणर् कार्यान्वयनमा आएपश्चात् देखिने परिणाम ले नै बताउला ।

विश्व परिवेशमा नेपालका स्थानीय सरकार

स्थानीय सरकारलाई संविधानतः प्रदान गरिएका अधिकारको क्षेत्र, प्रदान गरिएको कार्यकारिणी तथा व्यवस्थापकीय अधिकारलाई मध्यनजर गर्दा हाल विश्वमा संघीय शासन व्यवस्था अवलम्बन गर्ने अन्य मुलुकका भन्दा नेपालका स्थानीय सरकारहरू निक्कै ‘बलिया’ देखिएका छन् । शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि, स्थानीय पूर्वाधार, भूमीसुधार लगायतका महत्वपूणर् कार्यहरू स्थानीय सरकारको भ्हअगिकष्खभ सूचीमै राखिनु उल्लेखनीय विषय हो । भेनेजुयला, स्वीजरल्याण्ड, दक्षिण अफ्रिका, आदि मुलुकका स्थानीय सरकारहरूलाई व्यवस्थापकीय अधिकार समेत प्रदान गरिएको छ । तर उक्त मुलुकमा प्रदान गरिएको अधिकारको सूची नेपालका स्थानीय सरकारको अधिकारसूचीसँग तुलना गर्दा नेपालमा अतुलनीय रूपले बढी अधिकार प्रदान गरिएको पाईन्छ । संघीय शासन व्यवस्था अवलम्बन गरेका अन्य मुलुकहरूमा स्थानीय सरकारको व्यवस्था या त संविधानमा प्रष्टसँग उल्लेख नै गरिएको छैन भने धेरैमा स्थानीय सरकारहरू प्रदेश/राज्यको अधिकारक्षेत्र अन्तर्गतका प्रशासनिक ईकाईका रूपमा मात्र राखिएको छ । त्यस्ता मुलुकहरूमा स्थानीय तहका अधिकार तथा त्यस्ता अधिकारको प्रयोजनका लागि कानून तर्जुमा गर्ने अधिकार सम्पूणर् रूपमा प्रदेश/राज्यमा रहने व्यवस्था गरिएको छ । तसर्थ, कार्यकारिणी, व्यवस्थापकीय तथा न्यायपालिकाका अधिकारहरू नेपालका स्थानीय तहका ईकाईहरूमा संवैधानिक रूपमै प्रदान गरिनु र सो अधिकारको प्रयोगको लागि वित्त स्रोतको भरपर्दो आधारसमेत संविधानले नै प्रस्तुत गर्नु नेपालको बलियो पक्ष हो ।

उपसंहार

विश्वका संघीय शासन पद्धति अवलम्बन गर्ने मुलुकका संविधानहरू विश्लेषण गर्दा स्थानीय सरकारलाई संवैधानिक मान्यता दिने एवम् स्थानीय सरकारको शासकीय भूमिका समेत वृद्धि गर्दै लग्ने प्रवृत्ति बढ्दो भएको पाईन्छ । नेपालको संविधानमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच गरिएको राज्यशक्तिको बाँडफाँड एवम् स्थानीय तहलाई संविधानप्रदत्त व्यवस्थापकीय, कार्यकारी र न्यायीक अधिकारहरू विश्लेषण गर्दा नेपालको संघीयताको मोडेल हालसम्म विश्वका कुनैपनि देशमा अवलम्बन गरिएको संघीयताको मोडेलसँग हुबहु मेल खाएको देखिन्न । व्यवस्थापकीय अधिकार प्रदान गरिएका अन्य स्थानीय सरकारका अधिकार-सूचीभन्दा नेपालका स्थानीय तहको अधिकार-सूची (अनुसूची ८) परिमाण र क्षेत्र दुवै आधारमा वृहत देखिन्छ । अधिकारको वृहत्तर पक्ष मात्र नभएर उक्त अधिकारको उपयोगका लागि वित्त प्रबन्धको लागि समेत संवैधानिक संस्थागत प्रबन्ध हुनु सकारात्मक देखिन्छ ।